Новая программа российской приватизации: установки, параметры, акценты. Экономическая политика
Новая программа российской приватизации: установки, параметры, акценты
16 Август 2013, Георгий Мальгинов, Александр Радыгин

Новая трехлетняя приватизационная программа выглядит более умеренной и обоснованной в отношении приватизации крупнейших компаний, хотя в ней прямо не сформулированы задачи государственной политики в этой сфере, как это было во всех приватизационных программах с начала 2000-х гг., пишут Георгий МАЛЬГИНОВ и Александр РАДЫГИН в августовском номере журнала «Экономическое развитие России»


Георгий Мальгинов
Первого июля 2013 г. распоряжением Правительства РФ от № 1111-р был утвержден новый Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы.  

По своей структуре он напоминает аналогичные предыдущие документы.

В первом разделе программы изложены основные установки правительства, прогнозы влияния приватизации на структурные изменения в экономике, включая планы по приватизации крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях, и объемов поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи федерального имущества.

Во втором разделе содержится перечень активов, планируемых к приватизации в обычном порядке, – 514 ГУПов, 436 АО, 4 ЗАО и 94 объекта иного имущества казны РФ.

Заметной новацией можно считать отсутствие в документе прямо сформулированных задач государственной политики в сфере приватизации, которые содержались во всех приватизационных программах, начиная с 2002 года. Так, в предшествующей программе 2011-2013 гг. в качестве таковых назывались: создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий; сокращение госсектора в целях стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов; улучшение корпоративного управления; стимулирование развития фондового рынка; формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики; формирование доходов федерального бюджета.

В новой же приватизационной программе идет отсылка на достижение целей и задач, предусмотренных госпрограммой «Управление федеральным имуществом» (утв. 16 февраля 2013 г. распоряжением Правительства РФ № 191-р), и на Указ Президента РФ «О долгосрочной государственной экономической политике» (от 7 мая 2012 г. № 596), которым предусмотрено завершение до 2016 г. выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и оборонного комплекса.

К числу дополнительных исключений новой программой отнесены: АО и предприятия, включенные в перечень стратегических организаций, миноритарные госпакеты акций АО – «дочки» вертикально-интегрированных структур (в целях их последующего внесения в уставные капиталы головных обществ), а также «единичные» акции АО, по которым бюджетные затраты на предприватизационную подготовку превышают возможные доходы бюджета.

В прогнозе влияния приватизации имущества на структурные изменения в экономике количественное распределение относящихся к госсобственности и планируемых к приватизации субъектов хозяйственной деятельности впервые представлено в разрезе видов экономической деятельности, а не отраслей. В данном аспекте можно говорить о запоздалом приведении содержания приватизационных программ в соответствие с классификацией, используемой в статистической отчетности еще с 2005 г., на что неоднократно обращала внимание Счетная палата РФ.  Негативный момент такого сдвига состоит в невозможности корректного сопоставления структуры хозяйствующих субъектов, относящихся к федеральной собственности. Можно констатировать лишь их общее сокращение за три года между 1 января 2010 г. и 1 января 2013 г.: численности ФГУПов – почти вдвое (с 3517 ед. до 1795 ед.), количества АО, акции которых находятся в федеральной собственности, – более чем на 1/5 (с 2950 ед. до 2337 ед.).

Как и в предыдущей приватизационной программе, прогноз влияния приватизации имущества на структурные изменения в экономике выполнен сугубо формально, поскольку не дает даже общей оценки по ожидаемому изменению доли госсектора в отраслевом разрезе. Отсутствует и оценка влияния приватизации на динамику выпуска, занятости, инвестиций и инноваций, размеры бюджетной нагрузки, связанной с государственным имуществом, состояние налоговой дисциплины и т.п.

Планы приватизации крупнейших компаний

Александр Радыгин
В этом аспекте новый трехлетний план приватизации имеет серьезные отличия от действующей приватизационной программы на 2011-2013 гг. с учетом ее конкретизации распоряжением Правительства РФ от 20 июня 2012 г. № 1035-р.

Что касается самого перечня предполагаемых к приватизации активов, то он в основном остался прежним. Из него выпали «Росагролизинг», «Россельскохозбанк» (ранее заявлялись планы по прекращению в капитале в период до 2016 г.) и ФСК ЕЭС (ранее было предусмотрено сокращение размеров госпакета до 75% плюс 1 акция). Добавились  «РОСНАНО» (ранее предполагалось  уменьшение доли государства в капитале до 90% путем выпуска и размещения дополнительных акций), «Росспиртпром», «Ростелеком» и Государственная транспортная лизинговая компания.

В отличие от приватизационной программы на 2011-2013 гг. (в  версии, датированной июнем 2012 г.), сокращение доли участия РФ в уставных капиталах многих крупнейших компаний предполагает сохранение корпоративного контроля или, по крайней мере, возможности влиять на процедуры корпоративного управления через сохранение за государством блокирующего пакета акций (25% плюс 1 акция).

Последний вариант предусмотрен в отношении акционерной компании «АЛРОСА» (с координацией продажи акций, находящихся в госсобственности Республики Саха (Якутия) и муниципальной собственности), «Аэрофлот – российские авиалинии», «Современный коммерческий флот». Применительно к «РусГидро» и «Банку ВТБ» речь идет о доле государства в 50% плюс 1 акция. В капитале «Зарубежнефти» размер госпакета также может уменьшиться до такой величины, но до 2020 г. (промежуточный порог до 2016 г. – 90%). Прежняя приватизационная программа предполагала прекращения участия государства в капитале до 2016 г. во всех вышеперечисленных компаниях при допущении использования специального права на участие РФ в управлении акционерными обществами («золотой акции») в отношении «Зарубежнефти», «РусГидро», «Аэрофлота» и «АЛРОСы».

В другую группу компаний вошли «РЖД», «Транснефть», «НПК «Уралвагонзавод» им. Ф. Э. Дзержинского», где сохранились прежние размеры минимально возможной доли государства (75% плюс 1 акция). К ним добавилась и «Государственная транспортная лизинговая компания». Сокращение доли участия РФ в «Объединенной авиастроительной корпорации» (ОАК) и «Объединенной судостроительной корпорации» (ОСК) растянуто до 2024 г. при сохранении прежнего порога госучастия в отношении ОАК (50% плюс 1 акция) и повышении в отношении ОСК (до 75% плюс 1 акция против прежних 50% плюс 1 акция).

Новая приватизационная программа выглядит более взвешенной с учетом сохранения государственного корпоративного контроля за целым рядом крупнейших компаний, несмотря на сокращение доли участия РФ в их уставных капиталах

На этом фоне не вполне ясен смысл сохранения доли государства в капитале «ИНТЕР РАО ЕЭС» в размере 0% плюс 9 акций, если ранее заявлялась перспектива прекращения участия государства в капитале до 2016 г. (пока компания входит в перечень стратегических организаций).

Особняком в ряду наиболее существенных отличий от предыдущей программы стоит сокращение до 2016 г. доли участия ОАО «РОСНЕФТЕГАЗ» в уставном капитале нефтяной компании «Роснефть» до 50% плюс 1 акция (ранее декларировался полный выход государства из собственников компании еще до указанного срока). За «Роснефтегазом» по-прежнему сохраняется возможность до начала 2015 г. выступать инвестором по отношению к компаниям ТЭК, пакеты акций которых планируются к приватизации, при условии представления программы финансирования этих сделок, предусматривающей использование дивидендов от акций компаний, находящихся в собственности указанного акционерного общества.

Сокращение доли государства в ОАО «Банк ВТБ» ниже 50% плюс 1 акция предполагается координировать с сокращением госучастия в ОАО «Сбербанк России». Такое решение принято, несмотря на просьбу нового главы ЦБ РФ Эльвиры Набиуллиной исключить позиции, касающиеся изменения доли участия в капитале банков после 2016 г., и сообщившей об отсутствии у ЦБ РФ планов сокращения участия в капитале Сбербанка. По мнению Минэкономразвития РФ и Росимущества, ВТБ будет терять свои конкурентные преимущества в случае дальнейшего снижения доли государства при сохранении соответствующего участия в Сбербанке.

Прекращение участия государства в капитале в 2014-2016 гг. заявлено для 7 компаний: «Росспиртпром», Объединенная зерновая компания (ОЗК), «РОСНАНО», «Ростелеком», «Международный аэропорт Шереметьево» (МАШ), «Аэропорт Внуково», «Международный аэропорт «Внуково». Из них в прежней приватизационной программе лишь ОЗК и МАШ имели такую перспективу до 2016 года. При этом в отношении трех столичных аэропортов должны быть учтены решения Президента РФ и Правительства РФ по стратегическому развитию Московского авиаузла. Для них, как и еще ряда компаний (ОЗК, «АЛРОСА», «Ростелеком»), возможно использование специального права на участие РФ в управлении акционерными обществами («золотой акции»).

Практически по каждой из этих компаний прекращение участия государства в капитале с большой долей вероятности вызовет определенные вопросы.

Прежде всего, это касается ОАО «Ростелеком». Весной 2012 г. президентским указом была одобрена его реорганизация с исключением из перечня стратегических организаций в форме присоединения к нему ОАО «Инвестиционная компания связи» («Связьинвест») при условии обеспечения контроля государства совместно с Внешэкономбанком над более чем 50% обыкновенных акций «Ростелекома». Между тем к началу текущего года реорганизация государственного сегмента телекоммуникационной отрасли находилась только на этапе проведения допэмиссии самого «Связьинвеста», в рамках которой государство передаст холдингу профильные активы (в том числе доли в Центральном телеграфе, «Башинформсвязи» и других компаниях).

В прошлом продажа федерального пакета акций в «Связьинвесте» неоднократно переносилась ввиду самых разнообразных причин. В их ряду уже в 2000-е гг. помимо реорганизации и оптимизации корпоративной структуры холдинга преобладал комплекс социальных и региональных вопросов (тарифная реформа, социальная нагрузка региональных операторов связи, являющихся его дочерними и зависимыми обществами), а также ограничения, связанные с национальной безопасностью (обеспечение связью силовых ведомств, защита интересов спецпотребителей услуг связи). Практические механизмы разрешения этих проблем в новом формате поглощения «Связьинвеста» «Ростелекомом» пока не раскрываются.

В отношении «РОСНАНО» в центре внимания закономерно окажется степень возмещения расходов бюджета за прошлые годы на формирование имущественного взноса этой бывшей госкорпорации и проблематика эффективности институтов развития в целом.

Применительно к «Росспиртпрому» такими вопросами являются обеспечение контроля за алкогольным рынком и извлечением бюджетом доходов из этого традиционного в отечественной истории источника, а к ОЗК – использование средств, привлеченных по закрытой подписке в 2012 г., а также хранение государственного зернового запаса и участие в товарных и закупочных интервенциях.

Планы по приватизации столичных аэропортов ставят вопрос о степени дальнейшего привлечения бюджетного финансирования для их реконструкции и прозрачности новой структуры капитала. Последнее особенно актуально в свете многочисленных проблем, обнаружившихся с середины 2000-х гг. в аэропорту «Домодедово» (длительная тяжба с Росимуществом, неясная структура собственности, всплывшая в связи с вопросами обеспечения транспортной безопасности).

Возможные доходы от приватизации

Без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, бюджетные доходы от приватизации в соответствии с новой программой планируются в существенно меньшем размере, чем в действующей приватизационной программы: 3 млрд руб. ежегодно в 2014-2016 гг. против

6 млрд руб. – для 2011 г. и по 5 млрд руб. ­– для 2012 и 2013 годов.

Прогноз влияния приватизации имущества на структурные изменения в экономике выполнен в новой программе формально и не дает даже общей оценки ожидаемого изменения доли госсектора по отраслям

Что же касается прогноза поступлений доходов в бюджет от продажи акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность (такого рода сделки возможны в случае принятия по каждой из них в отдельности специальных правительственных решений), то такая оценка в программе и вовсе отсутствует. Напомним, что в предыдущей приватизационной программе фигурировала цифра  в 1 трлн руб. в течение 2011-2013 годов.

Если ориентироваться на информацию из официальных источников по итогам обсуждения проекта прогнозного Плана приватизации на 2014-2016 гг. в Правительстве РФ 27 июня 2013 г., то речь может идти примерно о 630 млрд руб. в качестве непосредственных доходов федерального бюджета, в основном от продажи пакетов акций АО, занимающих лидирующее положение в отдельных отраслях экономики, за три года (2014 г. – 180 млрд руб., 2015 г. – 140 млрд руб. и 2016 г. – 300 млрд руб.), а также, вероятно, при учете 9 млрд руб. от остальных продаж. Еще 380 млрд руб. предположительно поступит по результатам продажи акций компании «Роснефть» в виде дивидендов «Роснефтегаза», хотя на упомянутом заседании правительства глава Минфина РФ высказал сомнения в реальности получения такой суммы от компании.

В совокупности же это составит более 1 трлн руб., что в принципе совпадает с величиной поступлений от продажи находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ за три года (около 926 млрд руб.), учтенной Минфином России в ходе предварительных расчетов основных параметров федерального бюджета на 2014-216 годы. Сложившийся за последние годы механизм бюджетного процесса, когда собственно текст принимаемого закона о бюджете не содержит никаких указаний на приватизацию в контексте бюджетных доходов, оставляет широкий, ничем не ограниченный простор для принятия любых решений в отношении перечня приватизируемых активов, сроков и формата их продажи.

В целом новая приватизационная программа выглядит более умеренной и обоснованной с учетом сохранения государственного корпоративного контроля за целым рядом компаний, являющихся субъектами естественных монополий и инфраструктуры, занятых капиталоемкими видами деятельности, сопряженными с длительными сроками окупаемости, структурами, играющими большую роль для реализации структурной и промышленной политики, а также выступавшими в период острой фазы кризиса 2008-2009 гг. агентами государства при реализации антикризисных мероприятий.

 

Подробнее см.: Г. Мальгинов, А. Радыгин. Новый поворот приватизационной политики / Экономическое развитие России, № 8, 2013, с 33 – 37.

 

Георгий Мальгинов, Александр Радыгин

 

См. также статью авторов «Динамика приватизации».

 

Подготовила к публикации  Наталья Гетьман

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp