Бюджетный сектор: эволюция подходов к реструктуризации . Экономическая политика
Бюджетный сектор: эволюция подходов к реструктуризации
16 Май 2012, Борис Рудник

Социально значимые услуги в развитых странах мира предоставляются людям с помощью государства. Не рационализация системы учреждений, а оптимизация государственного участия в этом процессе – ключ к решению проблемы бюджетного сектора, считает проректор НИУ ВШЭ Борис РУДНИК


Борис Рудник
До вступления в силу (01.01.2000 г.) Бюджетного кодекса РФ  (БК РФ) государственные и муниципальные учреждения, деятельность которых  регулировалась Гражданским кодексом РФ (ГК РФ) и отраслевыми законами,  могли распоряжаться доходами, полученными из внебюджетных источников, самостоятельно. Отраслевые законы предоставляли дополнительные свободы некоторым видам учреждений. Так, согласно Закону «Об образовании» (в ред. ФЗ от 13.01.96 г. № 12-ФЗ), доходы и приобретенное на них имущество становились собственностью образовательного учреждения.

БК РФ принципиально изменил статус заработанных учреждением средств – все они стали бюджетными, однако распоряжаться ими учреждение все еще могло самостоятельно. Несмотря на возникший дуализм и половинчатость решений, позиция государства в отношении бюджетных учреждений (БУ) выглядела предельно ясно - неся субсидиарную ответственность по их обязательствам, оно намеревалось, по крайней мере, в будущем, контролировать их финансовую деятельность.

Каждому свою свободу

Однако на первый план вышла иная проблема. В одну «корзину» под названием «бюджетное учреждение» попали и крупные вузы, больницы, театры, и сельские школы, библиотеки - иными словами, учреждения, нуждавшиеся в существенно разных уровнях хозяйственной самостоятельности. В качестве способа решения проблемы была определена реструктуризация бюджетного сектора (БС) - преобразование части БУ в некоммерческие организации (НКО) других форм или типов.

Изначально задача реструктуризации носила ограниченный характер. По сути, речь шла не о реформировании БС, а лишь о создании альтернатив для отдельных учреждений, объективно нуждавшихся в широкой хозяйственной самостоятельности.

Задача реструктуризации БС была впервые поставлена в Плане действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 - 2001 годы. В проделанной с того времени работе можно выделить следующие этапы:

  • разработка законодательной базы увеличения разнообразия форм организаций отраслей социальной сферы (2000 – 2003 годы);
  • разработка законодательной базы увеличения разнообразия типов государственных учреждений, принятие ФЗ «Об автономных учреждениях» (2004 – 2006 годы);
  • реализация ФЗ «Об автономных учреждениях» (2006 – 2010 годы).

На первом этапе были подготовлены законопроекты, предусматривающие введение двух новых форм НКО:  специализированной государственной (муниципальной) некоммерческой организации (СГМНО);  государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации (ГМАНО).

Таким образом, была обозначена стратегическая линия на существенное повышение экономической самостоятельности части государственных организаций вплоть до их «перевода» в негосударственный сектор.

Общественный выбор

На втором этапе акцент в работе над законопроектами сместился от их все более глубокой проработки к общественному обсуждению. В результате подходы к реструктуризации БС и, соответственно, законопроекты претерпели изменения концептуального характера.

Прежде всего, у СГМНО режим хозяйственного ведения был заменен режимом оперативного управления, и она стала именоваться автономным учреждением (АУ), которое уже рассматривалось не как форма НКО, а как тип учреждения. Законопроект, предусматривающий введение ГМАНО, вообще был снят с рассмотрения.

ФЗ «Об автономных учреждениях» принят 03.10.2006. Вскоре были внесены изменения в БК РФ, предусматривающие создание для АУ нового бюджетного инструмента - субсидии.

Итак, на данном этапе вектор реструктуризации БС заметно «укоротился». Направление осталось прежним – рост экономической самостоятельности части учреждений. Однако вопрос даже о самом ограниченном разгосударствлении этого сектора был закрыт.

Первые практические результаты

За время следующего этапа реструктуризации (он занял более четырех лет) статус АУ получили только 3,8% учреждений субъектов РФ и 1,5% муниципальных учреждений социальной сферы. На федеральном уровне было создано менее 20 АУ, то есть реструктуризация по существу так и не была начата.

Среди основных причин этого можно выделить следующие.

Справка: СГМНО - НКО, имущество которой находится в государственной (муниципальной) собственности и принадлежит ей на праве хозяйственного ведения.  ГМАНО - частная НКО, имущество которой принадлежит ей на праве собственности

Во-первых, создание АУ в отдельных отраслях было ограничено законодательством. Так, не допускалось изменение типа учреждений здравоохранения. Во-вторых, предусматривалась крайне сложная процедура перехода БУ в АУ, в частности, требовалось согласие самого БУ. В-третьих, многие вопросы создания и деятельности АУ должны были регулироваться подзаконными актами. Время их подготовки на федеральном уровне в регионах и муниципалитетах существенно различалось. Во многих случаях эта работа затягивалась сверх всякой меры. Так, последний из необходимых федеральных актов был принят почти через полтора года после принятия закона.

Нормативно-правовая база, регулирующая вопросы создания и деятельности АУ, представляла собой сложную многоуровневую систему, что уже само по себе обусловило длительность ее формирования. Представляется, однако, что в основе трудностей с созданием указанной базы лежал другой фактор, который, в том числе, повлиял и на ее усложнение. Речь идет о нерешенности на концептуальном уровне многих основополагающих вопросов совершенствования функционирования БС.

Положение еще более усложнилось с принятием ФЗ от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ (далее – Закон), когда преобразования охватили весь БС, то есть его реструктуризация приобрела характер полномасштабной реформы.

Сегодняшняя ситуация

Законом число типов государственных и муниципальных учреждений увеличено до трех: казенное (КУ), бюджетное и автономное учреждения. Казалось бы, расширение состава таких типов - мера полезная, позволяющая с большей полнотой учитывать особенности условий и характера деятельности учреждений. Однако это справедливо лишь в том случае, когда в основе типизации действительно лежат объективные различия таких условий и характера, позволяющие установить достаточно четкие критерии выбора типа. Представляется, что сейчас  не этот случай.

Возникла угроза свертывания реформы. Сегодня следует говорить уже не о том, что вектор реструктуризации «укоротился», а об опасности его поворота в обратном направлении. Признаком этого является снижение уровня экономической самостоятельности АУ в результате принятия ряда поправок к ФЗ «Об автономных учреждениях»: предоставление учредителю АУ права устанавливать порядок разработки и утверждения его финансового плана, ограничение прав АУ на открытие счетов в банках.

Что дальше?

Предлагается разработать и принять концепцию (программу) развития реформы БС. В ней должны в комплексе рассматриваться вопросы трансформации учреждений и бюджетных инструментов.

В основе концепции, как представляется, должно лежать переосмысление подходов к проведению реформы. Необходимо перейти от реструктуризации системы учреждений к оптимизации форм государственного участия в предоставлении социально значимых услуг, когда создание и финансирование деятельности учреждений рассматривается в качестве одной из таких форм наряду с привлечением к предоставлению этих услуг негосударственных организаций.

Трансформация учреждений

В концепции целесообразно предусмотреть повышение экономической самостоятельности АУ (возврат к положению до принятия Закона). При этом выбор в пользу АУ должен осуществляться, прежде всего, исходя из наличия у учреждения конкурентной среды.

При рассмотрении БУ важно учитывать существование учреждений, которые, с одной стороны, работают при отсутствии конкуренции, с другой – нуждаются в проведении платной деятельности, которая, дополняя основную деятельность, обеспечивает более полную реализацию их функций. Пример – продажа музеями сувенирной продукции. Для создания стимулов к осуществлению такой деятельности необходимо обеспечить обособление средств, полученных из внебюджетных источников. При этом БУ должно «сместиться» в сторону КУ и, может, даже вернуться в БС.

В концепции предлагается предусмотреть возможность трансформации АУ в НКО. Это должны быть организации, учредителями которых могут являться федеральные и (или) региональные органы власти и (или) органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица. В этой связи должен быть поставлен вопрос о создании правовой основы интеграции федеральных, региональных, муниципальных и частных ресурсов при создании НКО, реализующих социально значимые цели.

Трансформация бюджетных инструментов

Представляется, что основным направлением здесь должно стать расширение сферы применения инструментов, дифференцированных не по форме, типу поставщика (как сейчас), а по особенностям услуг, к тому же на равных условиях применимых как к АУ и БУ, так и к частным организациям. Это и введение субсидий на оказание услуг (выполнение работ) «стандартного» характера (предоставляются поставщикам по заявительному принципу на основе выбора потребителей и покрывают все затраты по оказанию услуги), и грантового механизма финансирования услуг (работ), не носящих стандартного характера.

 

Борис Рудник

 

По материалам доклада «Реформа бюджетного сектора: проблемы, риски и перспективы»  Лисина Н.В., Рудника Б.Л. на XIII Апрельской международной научной конференции,  5 апреля 2012 года.

 

К публикации подготовила Ильинская

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp