Контуры банковского союза в ЕС . Экономическая политика
Контуры банковского союза в ЕС

Недавние перипетии борьбы с финансовым кризисом на Кипре оттеснили на задний план «скучную» новость о решающих шагах на пути к созданию в интегрированной Европе банковского союза. В этом контексте, считает заведующий сектором институциональных проблем международных отношений ИМЭМО Марина СТРЕЖНЕВА, меры по разрешению кипрской проблемы выглядят как предварительная зарисовка схем для будущего европейского финансового регулятора


Марина Стрежнева
Европейскому парламенту (ЕП), Комиссии ЕС (ЕК) и представителям национальных правительств государств-членов ЕС удалось договориться по законопроектам, учреждающим в Евросоюзе централизованный банковский надзор. Соответствующий документ был подписан 19 марта 2013 года. То есть был сделан, по словам члена ЕК Мишеля Барнье (Michel Barnier), «определяющий шаг на пути к настоящему банковскому союзу, призванному восстановить доверие к банкам еврозоны и обеспечить единство и надежность банковского сектора». Господин Барнье вовсе не шутил. Более того, мотивы поведения разных европейских игроков в частном кипрском кризисе станут понятны, только если их соотнести с общими позициями и предпочтениями сторон в оформлении европейского банковского союза.

Кипрская антикризисная «модель» как прецедент

Кипр стал уже пятой, после Греции, Ирландии, Португалии и Испании, страной зоны евро, которой понадобилась помощь ближайших партнеров и МВФ. Помощь была ей предоставлена – на определенных условиях и под жестким международным контролем. Стоит заметить, что на долю самого Кипра приходится немногим более 0,2% совокупного ВВП Евросоюза, и любой вариант разрешения ситуации из тех, что стали предметом обсуждения, не нес потенциальной опасности для еврозоны в целом.

Банковский союз задуман для противостояния возможным угрозам финансовой дестабилизации в зоне евро. И меры по разрешению кипрской проблемы выглядят как предварительная отработка деталей, связанных с ключевыми компонентами плана его создания. Ведь предстоит кардинально решать проблемы в таких крупноформатных странах, как Италия и Испания. А там цена вопроса окажется куда более высокой. Глава Еврогруппы, он же министр финансов Нидерландов Йерун Дейсселблум (Jeroen Dijsselbloem) так и заявил – способ выхода из кризиса Кипра, станет «модельным» для всей Европы. Затем он предпочел отказаться от этого заявления и подчернул исключительный характер кипрской ситуации. Что-то мешает вполне поверить этому дипломатичному опровержению.

План банковского союза в Европе предусматривает пять ключевых элементов: (1) единый свод правил для банков; (2) централизованный банковский надзор; (3) систему защиты вкладов; (4) систему оздоровления банков и гармонизацию правил по банкротствам; (5) прямую докапитализацию банков из средств Европейского стабилизационного механизма (ЕСМ).

«Шалуны» требуют поддержки

Первый элемент. Банковская система Европы до сих пор находится не в лучшем состоянии. Многие банки оказались падки на рискованные операции, имели недостаточную капитализацию, легкомысленно приобретали правительственные долги, играли на американском рынке субстандартного кредитования (нацеленного на ненадежных заемщиков). За восполнением неизбежных при таком подходе потерь они обращались к правительствам, которым с октября 2008 г. по октябрь 2011 г. пришлось собрать в качестве поддержки и гарантий для «шалунов» 4,5 трлн евро. Заметим, что это средства налогоплательщиков, а не владельцев банков. Такую практику называют «bail-out» (выход из экономических трудностей за чужой счет). Неудивительно, что в Евросоюзе стали задумываться о том, как бы перейти от bail-out к bail-in, возложив часть убытков на сами банки, их вкладчиков или клиентов.

Европейский банковский союз задуман как механизм для противостояния возможным угрозам финансовой дестабилизации всех стран ЕС, входящих в зону евро

Теперь вернемся к проблемам кипрских банков. В их активах весомую долю составляют греческие государственные облигации, потери кипрских банков в результате реструктуризации греческого долга оказались значительными. Кстати, в период после 2008 г. аналогичная ситуация сложилась и с немецкими и французскими банками, у которых скопилось греческих бондов на сумму в 34 млрд евро. Некоторые из них «отметились» и на американском рынке субстандартных кредитов. Впоследствии для немцев и французов ситуация выправилась, что было обеспечено первоначальными условиями bail-out для Греции – тогда три четверти кредитных средств, полученных Афинами от партнеров по еврозоне (прежде всего правительств тех же Германии и Франции) и МВФ, направлялось на выплату долга, что позволило минимизировать банковские потери.

Если у кипрских банков, и позднее упорствовавших в рискованных практиках, и был расчет, что подобное положение дел со «спасением утопающих» станет общим правилом, то теперь ясно, что он был неверным.

В июне 2009 г. Европейский совет единогласно рекомендовал принять единую инструкцию, распространяющуюся на все финансовые институты, действующие на Едином внутреннем рынке. Выступив в июле 2011 г. с законодательным предложением о достаточности капитала для банков, Европейская комиссия со своей стороны запустила процесс имплементации в Евросоюзе глобальных стандартов, согласованных в ноябре 2010 г. на уровне «Большой двадцатки» (так называемый «Базель-3»). Законодательный пакет по требованиям к капиталу, включающий директиву и регламент (the CRDIV package), теперь вступает в силу в Евросоюзе предположительно с 1 января 2014 года. Эксцессы поведения банков постарались ограничить, а остающиеся риски – возложить прежде всего на них самих.

Второй элемент. С середины 2014 г. планируется ввести в действие Единый механизм по банковскому надзору (ЕМБН) во главе с Европейским центральным банком (ЕЦБ), на который возложена обязанность обеспечивать «последовательное и полное выполнение в зоне евро» новой банковской инструкции. ЕЦБ станет непосредственно надзирать за крупными банками и следить за тем, как осуществляется национальный надзор в отношении менее весомых финансовых институтов.

Решение о новых полномочиях для ЕЦБ должно было вступить в силу с 1 января 2013 г., но его «затормозили» Германия, Швеция, Нидерланды и Дания, потребовав сначала подготовить для такого шага «более надежную почву».

Особенно большую озабоченность будущие полномочия ЕЦБ вызывают в Великобритании с ее крупным и влиятельным финансовым сектором (страна не входит в еврозону). Лондон предпочел бы, чтобы в роли единого финансового надзирателя в Евросоюзе выступало Европейское банковское агентство. В его управлении представлены органы финансового надзора всех стран Евросоюза, а не только стран еврозоны, как в ЕМБН. В этом случае страны ЕС, сохранившие национальную валюту, имели бы, по крайней мере, возможность совместно блокировать будущие решения ЕЦБ в отношении банков. Однако эта позиция не нашла поддержки у стран еврозоны.

Такие разногласия отражают деликатность проблемы контроля над юрисдикциями в еврозоне, функционирующими в режиме офшора, которые специалисты делят на англо-саксонские (Ирландия), континентальные (Нидерланды, Люксембург) и периферию (Кипр). Выход, предложенный в ЕС для кипрской ситуации, многими трактуется как знак решительного наступления Евросоюза на офшоры вообще.

Банковский сектор Кипра, по часто звучащим оценкам, примерно в семь-восемь раз больше национального ВВП. Европейские власти требуют это соотношение до 2018 г. свести к средним значениям по ЕС. Однако по этому показателю Кипр уступает Люксембургу (22-х кратное превышение) – и последний никто не призывает «раскулачивать». Случайно или нет, но главой Еврогруппы в течение многих лет бессменно был люксембуржец Жан-Клод Юнкер (Jean-Claude Juncker), а теперь ему на смену пришел политик из Нидерландов.

Чтобы оправдать разницу в подходах к офшорам «правильным» и «неправильным», из-за которых еврозона уязвима для дестабилизации извне, был растиражирован аргумент о «грязных» деньгах на Кипре (Комитету экспертов Совета Европы по оценке мер борьбы с отмыванием денег – МАНИВЭЛ и международным аудиторам еще предстоит дать свое заключение по этому вопросу). И этот аргумент сработал, он помог провести жесткую линию в отношении Кипра. Кипрский «метод» теперь расценивается в правящих кругах ЕС как более предпочтительный нежели тот, что был избран для Ирландии в 2010 году. Ирландские банки выдали множество «гнилых кредитов», а правительство, стремясь предотвратить коллапс банковской системы, поспешило ввести гарантии по всем банковским депозитам. В результате такого решения Ирландии пришлось оказывать внешнюю финансовую помощь в размере 85 млрд евро.

В 2013 г. в пример Ирландии уже ставили опыт разрешения исландского (Исландия не входит в ЕС) финансового кризиса 2008–2009 гг., когда правительство отказалось спасать банки за счет налогоплательщиков.

Решение кипрской проблемы

Третий элемент. Глобальный финансовый кризис стимулировал в Евросоюзе меры по совершенствованию систем гарантирования депозитов. В ЕС общий лимит полного возмещения банковских вкладов был поднят до 100 тыс. евро. Однако предложение выработать единую для всего Евросоюза схему гарантирования вкладов, продвигаемую Еврокомиссией с лета 2010 г., встретило сопротивление в Берлине – вопреки давлению МВФ. Предложение подразумевает, что в случае, когда средства национальной системы гарантирования вкладов истощены, она может заимствовать деньги из аналогичного национального фонда другой страны.


Кипрский «метод» преодоления банковского кризиса сейчас расценивается в правящих кругах ЕС как более предпочтительный, чем ирландский. На поддержку Ирландии ранее пришлось выделить 85 млрд евро

Подобная схема затрагивает проблему создания трансферного союза. Его сторонники, включая американского экономиста Нуриэля Рубини (Nouriel Roubini), который, правда, регулярно предсказывает крах евро, исходят из того, что объединение Германии, где западная часть страны перебрасывала средства в восточные земли, могло бы послужить примером для еврозоны (для перевода денег богатыми странами, вроде Германии и Люксембурга, бедным – таким как Испания, Греция, Кипр). Сопротивление Берлина обосновывается тем, что общее финансирование в ЕС системы гарантирования вкладов невозможно в отсутствие хотя бы зачатков фискального союза. А вот президент Франции Франсуа Олланд еще в октябре 2012 г. заявил, что банковский союз Европе нужен срочно, тогда как с фискальным можно и подождать.

Пока у каждой страны зоны евро свое агентство по страхованию вкладов, и правительство Кипра, в соответствии с европейскими обязательствами, должно было само гарантировать полную сохранность вкладов до 100 тыс. евро в банках на его территории. Но слабо регулируемый финансовый сектор в стране распух настолько, что правительство в данном случае оказалось несостоятельным.

Тогда была озвучена идея обложить все банковские вклады на Кипре одноразовым налогом. Эта идея получила поддержку в Еврогруппе, но встретила бурную критику со стороны кипрского населения, Европейского парламента и российского правительства.

Жители Кипра сетовали на то, что, обкладывая налогом даже мелкие вклады, правительство подрывает надежность европейский системы гарантирования вкладов. В итоге налог не был введен, гарантия на депозиты до 100 тыс. евро была подтверждена, однако принятое решение о реструктуризации банков оказалось более болезненно для крупных вкладчиков, у кого депозиты превышают 100 тыс. евро. С новым решением международные кредиторы согласились, и оно не потребовало одобрения в кипрском парламенте (необходимый национальный закон о банковских дефолтах уже был принят), что открыло путь к предоставлению кредита в 10 млрд евро самому Кипру, но не его банковскому сектору непосредственно.

Поддерживать банки или государства

Четвертый элемент. Директива ЕС о правилах по ликвидации банков была инициирована ЕК в июне 2012 года. Она может быть принята европейской легислатурой (ЕП и Советом министров) уже этим летом. В ее тексте прописано, что в отсутствие иного решения к расходам по управляемому банкротству будет впредь допускаться привлечение средств кредиторов первой очереди и обладателей незастрахованных (негарантированных) вкладов. Предусматривается также создание национальных «фондов резолюции», оплачиваемых национальными же банками, для отдельных случаев, когда механизм bail-in не обеспечит достаточных средств, потребных для реструктуризации или закрытия конкретных банков. За принятием данной директивы должно последовать оформление «единого механизма резолюции», передающего ЕЦБ всю ответственность и полномочия по выдаче лицензий, реструктуризации или ликвидации крупных банков в еврозоне.

В связи с этими планами в экспертных кругах Германии сохраняется озабоченность вероятностью возникновения конфликта интересов при одновременном выполнении ЕЦБ двух ролей: ответственного за денежно-кредитную политику и финансового надзирателя. Такой конфликт проявится, если, к примеру, ЕЦБ станет удерживать низкие процентные ставки ради искусственного поддержания банков на плаву.

Пятый элемент. Наконец, в июне 2012 г. лидеры ЕС дали добро на прямую (т.е. минуя национальные правительства, чтобы не усугублять суверенные долги) рекапитализацию банков еврозоны из Европейского стабилизационного механизма (ЕСМ). Предварительным условием для нее было названо создание Единого механизма по банковскому надзору (см. пункт 2), сулящее некую уверенность, что деньги из ЕСМ не ухнут в «черную дыру». Однако в сентябре 2012 г. Германия, Нидерланды, Финляндия и Австрия уточнили свою позицию. Такое финансирование, по мнению этих стран, может быть открыто в будущем – для банков, перешедших под надзор ЕЦБ, но не в связи с долгами, накопленными до того, как ЕЦБ получит надзорные полномочия. Их заявление вряд ли обрадовало Испанию, Ирландию, Кипр и Грецию, которые ранее могли надеяться воспользоваться таким механизмом финансирования.

Полная версия статьи – на сайте ИМЭМО

 

Марина Стрежнева

 

Подготовила к публикации Виктория Чеботарева

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp