Последняя надежда местных бюджетов. Экономическая политика
Последняя надежда местных бюджетов

В ситуации дефицитных бюджетов именно механизм ГЧП позволит местным и региональным властям выполнить обязанности по строительству и реконструкции объектов социальной и коммунальной инфраструктуры. Принимаемый закон «Об основах государственно-частного партнерства в РФ»  должен устранить имеющиеся барьеры и сделать этот механизм реально действующим, заявил на форуме «Инвестиции в России»  партнер адвокатского бюро «Линия права» Андрей НОВАКОВСКИЙ


Последняя надежда местных бюджетов
Муниципальным и региональным бюджетам все сложнее заимствовать напрямую. Тем не менее, задачи государственного уровня, которые возложены на регионы, местная власть обязана выполнять: платить зарплату, строить школы, больницы, дороги, реконструировать коммунальные сети... Поэтому развитие инструмента ГЧП, как некоего дополнительного средства решения муниципальных и региональных задач, стоит во главе угла и является наиболее актуальной и обсуждаемой темой (cм. также на эту тему: Спасительный симбиоз).

Вопрос финансирования

К примеру, во Владимирской области износ сетей канализации давно достиг 100%, то есть фактически они не функционируют. Главы муниципальных районов завалены представлениями природоохранной прокуратуры по исполнению действующего законодательства. Есть решения судов о смещении глав районов с занимаемых должностей. Эти решения не исполняются, потому что  понятно: придет новый человек, у него также не будет инструментов для решения этих вопросов и ничего не изменится.

Конечно, задачи общероссийского масштаба худо-бедно решаются (cм. также: Поможет только климат), прежде всего, за счет средств федерального бюджета. Так, государство готово выделять достаточно большие суммы на дорожные концессии. Таких проектов уже много. Последние поправки, внесенные в законодательство, позволяют концессионеру, который построил объект за собранные им финансовые ресурсы, рефинансировать затраты за счет государства. Таким образом, задачу по рефинансированию частного партнерства государство берет на себя, а частным партнерам остается мобилизовать средства, построить дорогу и дальше поддерживать ее в надлежащем эксплуатационном состоянии. Необходимая задача решается: государство получает длинные деньги, получает объект (который в принципе должно строить само) и за это привлечение средств (достаточно сложную организационную работу) платит деньги.

На уровне федерального бюджета эта программа работает. Если спуститься на «ступень» ниже – бюджеты субъектов, то здесь ситуация другая. Большинство субъектов Федерации являются дефицитными, что не позволяет им выпускать государственные гарантии и ограничивает их в выпуске займов. Поэтому они должны изыскивать другие способы для решения поставленных задач. Проблема еще более усугубляется, когда спускаемся еще на один «шаг» вниз – на уровень муниципальных властей. При этом выполнение многих государственных задач возложено именно на них. Есть федеральный закон, который разделяет государственные задачи, которые возложены на субъекты федерации и на муниципальные образования. Решение вопросов в сфере ЖКХ (где износ основных фондов достаточно высок) возложено как раз на муниципалитеты. На реконструкцию, модернизацию, создание новых взамен полностью самортизированных объектов – на все это источника финансирования у муниципальных образований нет.

Основная проблема ГЧП

В отличие от привлечения прямого финансирования через госдолг, государственно-частное партнерство является неким конструктором, который  позволяет точечно по проекту найти и структурировать источники финансирования, а также приложить инструменты, которые дадут возможность вернуть вложенные средства.  Возникает некий частный партнер, на плечи которого ложится задача привлечения финансирования. Частный партнер, в отличие от муниципального образования, может привлекать банковское финансирование, выпускать долговые бумаги, обеспеченные либо собственными активами, либо будущими финансовыми потоками. Дальше его задача состоит в том, чтобы создать объект (или реконструировать его), а затем приступить к его эксплуатации. То есть к выполнению той социальной функции, для исполнения которой государство и вступает в государственно-частный проект. Проблема, прежде всего, упирается в то, каким образом частный партнер возвратит вложенные инвестиций. Необходимы гарантии возврата со стороны государства (cм. на эту тему также: Контракт жизненного цикла или модель TIF).

Самая большая проблема в реализации ГЧП проектов возникает при создании объектов здравоохранения, потому что их эксплуатация сильно зарегулирована

Доходы, связанные с эксплуатацией объекта, выручка от оказания услуг, конечно, является источником возврата инвестиций. Но на какую часть выручки частный партнер может рассчитывать, – это большой вопрос.  Самая большая проблема при этом возникает при создании объектов здравоохранения, потому что деятельность при эксплуатации таких объектов сильно зарегулирована. Эти предприятия работают в системе обязательного медицинского страхования, и регулирование этой деятельности в настоящий момент практически не предусматривается.

В ЖКХ ситуация легче, поскольку нормативные акты в сфере тарификации услуг ЖКХ предусматривают формирование инвестиционной компоненты для рефинансирования вложенных инвестиций. Но получение доходов в этой сфере зависит не только от объема предоставленных услуг, но и от собираемости коммунальных платежей. Поэтому в случае  выпадения плановых доходов частный партнер должен рассчитывать на гарантии, которые он получит от государства.

За последние три года в регионах были попытки реализации проектов ГЧП, не основанных на концессионных соглашениях. Одна из главных претензий в адрес концессии в том, что право собственности на объект этого соглашения  принадлежит государству, а значит, он не может являться инструментом обеспечения привлекаемых финансов. Поэтому созданный объект должен находиться в собственности частного партнера, с одной стороны, как гарантия возвратности вложенного капитала, с другой, – как элемент привлечения финансирования.

За пятилетнюю историю государственно-частного партнерства, вероятно, только в Санкт-Петербурге, Астраханской области, Республике Карелия, Томской области, Еврейской автономной области  имеется более или менее успешный опыт применения ГЧП соглашений по схеме, отличной от концессионной. Например, с  помощью механизма ГЧП Санкт-Петербург много чего построил и реализовал.  Это связано не только с финансовой мощью этого региона, которая позволяет частным партнерам доверять контрагенту, но и с решением чисто правовых проблем (там действует хороший подробный закон об участии города в частно-государственных проектах), которые не давали в других регионах развивать эти проекты по модели, альтернативной концессии.

Главное не растолстеть

Сейчас эта проблематика собрана, осознана и решена в законопроекте об основах ГЧП в регионах РФ, который находится на рассмотрении в Думе и, надеемся, будет принят в нынешнюю весеннюю сессию. Законопроект сложный. Готовили его полтора года. Его появлению предшествовала затяжная дискуссия о том, нужен ли вообще этот закон. Не будет ли достаточно отдельных поправок в  бюджетное, земельные законодательство и в Гражданский кодекс. В итоге возобладала позиция, что необходим отдельный закон, который должен развязать накопившиеся узлы. Один из основных узлов – соблюдение закона о конкуренции. Так, закон о концессионном соглашении описывает объект ГЧП как некий единый объект. Соответственно, предметом тендера на заключение концессионного соглашения является предоставление прав на государственное имущество и последующую эксплуатацию. Можно рассмотреть этот тендер как комплексное предоставление со стороны государства прав на землю, на объект, который подлежит реконструкции, а также на пользование и эксплуатацию государственного имущества. С другой стороны, государство, организуя такой тендер, фактически покупает услуги по созданию объекта, его эксплуатации и т.д. Закон о защите конкуренции содержит требования к тому, как надо производить государственные закупки в этой сфере. В частности, закон заставляет делить на минимально возможные лоты те закупки, которые можно произвести. То есть нельзя просто взять и выставить на торги подряд на создание объекта. Необходимо сначала разделить фазу проектирование (провести один тендер), затем фазу строительства (отдельный тендер). И провести еще один тендер на предоставление земельного участка. Вероятность того, что один частный субъект станет победителем всех этих тендеров, ничтожно мала. Законодательство о концессионных соглашения разрешает объединять эти функции в один лот. В отношении ГЧП такого разрешения и допущения нет. Поэтому региональные проекты по модели ГЧП и упирались в вопрос соблюдения закона о конкуренции.

Принимаемый закон о ГЧП призван решить проблему там, где нужно применять закон о госзакупках 94-ФЗ, и где надо применять закон об организованных торгах № 223 ФЗ. По сути, он создает базу для исключения этих процедур для проектов в сфере ГЧП, которые не реализуются по модели концессии. Это одна из сторон закона. Вторая его задача – создать налоговый режим проектов ГЧП по аналогии с концессионным соглашением, чтобы концессионные соглашения не были в очевидном приоритете при  реализации проектов ГЧП.

При подготовке текущего законопроекта Минэкономразвития (основной разработчик) пошло по пути наименьшего количества императивных норм и придания этому законопроекту максимальную степень диспозитивности. Законопроект очень маленький. Все регулирование умещается на четырех страницах. Есть риск того, что законопроект будет достаточно долго и сложно обсуждаться, вырастит в объемный документ, и в последующем его будет очень сложно применять. Либо он останется таким же легким и решающим точечные практические задачи, которые накопила практика, за что собственно и ратует Минэкономики.

Характерно, что в более чем 30 субъектах РФ сейчас уже приняты и действуют законы об участии в ГЧП. Реально применяется он в Санкт-Петербурге, Астраханской области, Республике Карелия, Томской области, Еврейской автономной области. Цель этого законопроекта – сделать практику регионального ГЧП на базе локальных местных законов реально действующей.

Проблемы остаются

При этом остается еще целый ряд нерешенных проблем. Вероятно, было бы правильно описать в законе, в каких случаях структурировать проекты по модели концессии, а в каких – по модели ГЧП.

Частный партнер, в отличие от муниципального образования, может привлекать банковское финансирование, выпускать долговые бумаги, обеспеченные либо собственными активами, либо будущими финансовыми потоками

Очень сложная задача – межмуниципальные проекты ГЧП, когда из-за скудности бюджетов выгодно строить на территории одного муниципального района субъект ЖКХ, который обслуживал бы нужды нескольких муниципальных районов. Пока законодательство не разрешает это делать, а это было бы очень полезно.

Основная проблема в муниципальной концессии состоит в том, что частные партнеры всегда требуют гарантии субъектов. Ведь гарантии муниципальных образований, у которых нет источников денежных средств  (cм. также.: Кризис неплатежей в новом формате), их не устраивают. Пока законодательство, к сожалению, эти проблемы не решает.

Очень важно, чтобы государство, создавая объекты с привлечением частного партнера, принимало на себя обязательства по не конкуренции с созданным объектом. Например, в дорожной сфере строительство параллельной федеральной трассы не даст частному партнеру рефинансироваться. Пока возможность принятия государством таких обязательств не предусмотрено, поскольку оно будет противоречить законодательству о конкуренции.

Было бы логично предусмотреть возможность финансирования объектов за счет специальных структурных облигаций. Пока законодательство такие бумаги выпускать не дает. Логично было бы внести соответствующие поправки в закон о рынке ценных бумаг.

Принимаемый законопроект должен ввести единый режим налогообложения концессионных и ГЧП проектов. Это очень опасно, потому что может порушить экономику существующих ГЧП проектов.

Еще одна непонятная вещь – запрет на финансирование ГЧП проектов инвестфондами. Если в отношении инвестфонда Российской Федерации это справедливо, то правила образования региональных инвестфондов и расходования ими средств устанавливаются органами местной власти, и логично было бы разрешить местным ГЧП проектам использовать эти  источники.

 

Андрей Новаковский

 

По материалам выступления Андрея Новаковского на IV Форуме «Инвестиции в России», 23 мая 2013 г.

 

Подготовила к публикации Ольга Заславская

 

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp