Обязательства невыполнимы. Экономическая политика
Обязательства невыполнимы
4 Июль 2013, Борис Копейкин

Большинство субъектов РФ вынуждено будет увеличивать долги, чтобы выполнить федеральную программу повышения зарплат бюджетникам. Между тем структура долгов региональных и местных бюджетов такова, что для некоторых заемщиков угроза дефолтов становится реальной уже в трехлетней перспективе, заявил на форуме «Инвестиции в России» директор направления «Региональные и муниципальные финансы» Standard & Poor’s Борис КОПЕЙКИН


Борис Копейкин
Сейчас в России большинство инфраструктурных объектов – школы, больницы, дороги, коммунальные сети и т.д. – построено или будет строиться на бюджетные деньги, в основном за счет региональных и муниципальных бюджетов. Частный капитал в эту сферу практически не идет. Чтобы строить и развивать инфраструктуру, соответственно, местным бюджетам нужны деньги. Будут ли у них в этом году деньги на развитие инфраструктуры – большой вопрос.

Как наполняются региональные и местные бюджеты

Рисунок 1.
Главная тенденция последнего года – федерация стала перечислять меньше денег регионам и муниципалитетам. Межбюджетные перечисления снизились уже в 2012 году. Это означает, что сегодня федеральное правительство исходит из того, что регионы и муниципалитеты должны все в большей мере рассчитывать на свои собственные силы для финансирования расходов на те цели, которые входят в их компетенцию.

Основные компоненты доходной части региональных и муниципальных бюджетов – это налог на прибыль, налог на доходы физических лиц и межбюджетные перечисления (см. рис. 1). Почти треть доходной части региональных бюджетов дает налог на прибыль. С начала года динамика по этому налогу выглядит не так позитивно, как ожидалось. Кроме того, существует зависимость поступления налога на прибыль от цены на нефть (см. рис. 2). В случае если цена на наш основной экспортный товар изменится, существенно изменятся и доходы региональных и муниципальных бюджетов. Если нефть подешевеет, тогда не только федеральному, но и местным бюджетам придется затягивать пояса.

Ситуация с динамикой налога на доходы физлиц выглядит лучше. Однако замедление экономического роста в стране может ударить и по этой доходной части местных бюджетов.

При этом одновременно с замедлением темпов экономического роста продолжают расти зарплаты в общественном секторе – повышаются оклады учителям, врачам. Дело хорошее, но чтобы их платить, нужны деньги.

Денег нет даже на зарплату

Рисунок 2.
Один из основных показателей, который Standard & Poor’s использует для анализа состояния региональных и местных бюджетов – это соотношение между текущими доходами и расходами. Этот показатель никак не отражен в российском бюджетном кодексе и законодательстве, но широко используется в мировой практике.

Текущие доходы – это доходы, получаемые на постоянной основе: налоги, арендные платежи, постоянные межбюджетные перечисления. Текущих доходов должно хватать на финансирование текущих расходов – зарплат, отопления, электричества, питания в школах и больницах и т. д. Что в реальности происходит?

Конечно, ситуация по стране очень разная (см. рис. 3). Есть сильные и богатые регионы: Москва, Петербург, нефтяные области (14 регионов, которые рейтингует Standard & Poor’s) – у которых соотношение текущих доходов и расходов позитивное, им хватает текущих поступлений на финансирование постоянных расходов и остается некая разница, которую можно использовать на развитие (оранжевые столбцы на рис. 3). У большинства регионов ситуация хуже. У половины субъектов Российской Федерации это соотношение уже отрицательное (синие столбцы на рис. 3). То есть половине регионов уже в прошлом году не хватало текущих доходов даже на то, чтобы, грубо говоря, платить зарплату бюджетникам. Тем более, у них не оставалось денег на развитие инфраструктуры.

Что делает любой экономический субъект, если не хватает доходов? Сокращает расходы. В 2008–2009 гг. регионы так и поступали, приостановив стройки, работу по развитию инфраструктуры. Понятно, что это плохо для долгосрочного роста и никоим образом не стимулирует экономическую активность. Но такой секвестр дает возможность избежать невыплаты зарплат, отключения электричества. Такой «капитальный маневр» позволил многим регионам относительно безболезненно выйти из кризиса 2008–2009 годов.

Тогда это можно было сделать, потому что большая часть капитальных расходов была «гибкой», а решение о замораживании проектов принимались самими субъектами федерации и муниципальными образованиями.

Рисунок 3.
Сейчас ситуация совершенно иная. Ввели дорожные фонды, и часть доходов в обязательном порядке идет в дорожный фонд на строительство дорог. Значительная часть капитальных расходов регионов и муниципалитетов финансируется целевыми федеральными деньгами. Это может и не плохо, но это деньги, которые находятся вне контроля регионов и муниципалитетов. И при необходимости секвестировать расходы на подобные программы не получится. Если регион откажется от финансирования программ, то он просто не получит деньги из федерального бюджета. То есть, федеральные деньги нельзя использовать гибко и даже временно перераспределить для выплат зарплат или погашения долга. Их можно получить только на строго конкретные цели. Или не получить. На рис.4 оранжевая часть – «гибкие» расходы, те, которые регионы, муниципалитеты финансируют за счет своих собственных решений. Синяя часть – дорожный фонд. Зеленая – капитальные расходы, финансируемые за счет межбюджетных перечислений. Если посмотреть на большинство регионов, то оранжевого компонента почти ни у кого не осталось, сокращать нечего. А что будет, если упадут цены на нефть?

Стрессовый сценарий

Рисунок 4.
На рисунке 5 показано, что будет с балансами бюджетов, если собираемость налога на прибыль упадет так же, как в 2009 г., когда его поступило чуть более 60% от объемов 2008 года. Если произойдет только это, то больше половины российских регионов не смогут финансировать свои текущие обязательства, даже если откажутся от всех остальных расходов – не истратят ни одного рубля на развитие. Большинство регионов не справится с требованиями федерального центра по увеличению зарплат, не получив дополнительной помощи. Даже в базовом сценарии Standard & Poor’s у многих регионов финансовая ситуация будет очень и очень сложной, так что даже в случае краткосрочного удешевления нефти будет просто невозможно финансировать все то, что было обещано федеральным центром.

Значит, будет расти долг. Даже в базовом сценарии Standard & Poor’s считает, что к концу 2015 г. объем прямого долга регионов и муниципалитетов, который сейчас составляет чуть больше 1,4 трлн руб., дойдет почти до 3 трлн рублей.

По своим размерам долг не такой уж большой – около 30% доходов бюджетов регионов и муниципалитетов. В международном контексте это очень мало. К примеру, регионы Германии (с которыми работает Standard & Poor’s) очень часто демонстрируют объем долга в 200–300% доходов.

Рисунок 5.

Проблема не в объеме долга, а в его структуре. Практически треть долга – это краткосрочные банковские кредиты под достаточно высокие проценты (см. рис. 6). Небольшой долг, но весь с обязательством выплатить «завтра» – это, безусловно, риск. Большинство регионов без рефинансирования расплатиться своевременно при такой структуре долга не смогут.

Например, долг Рязанской области – около 80% доходов бюджета. У Баварии точно такой же показатель. Только Бавария занимает под 1,5–2% на 20–30 лет, и расходы по обслуживанию этого долга у нее не обременительны для бюджета. А когда региону нужно в следующем году отдать половину долга, то есть половину бюджета отдать кредиторам? Без рефинансирования с этим справиться невозможно.

Уже сейчас у многих российских регионов расходы на обслуживание и погашение долга превышают 10–15% объема бюджета. Это критический показатель, выше которого придется полностью полагаться на рефинансирование. И не факт, что регионы смогут рефинансировать долг. Все будет зависеть от рыночной ситуации. В той же Германии во время кризиса занимать регионам стало дешевле, поскольку инвесторы стали выбирать более качественные активы.

У половины субъектов РФ бюджеты складываются с операционным дефицитом. Средств на реализацию программ повышения заработной платы бюджетникам у них нет. И нет средств на развитие инфраструктуры

В России за очень редким исключением, к которым относится Москва, несколько месяцев в конце 2008 г. – начале 2009 г. рефинансироваться было практически невозможно. Никому. Субъекты федерации пытались получить новые займы под подтверждения со стороны Минфина, что им тем или иным образом будут помогать под договоренности между высшими руководителями и руководством государственных банков о рефинансировании долга, но… денег не получали. В России рынок заимствований для субъектов федерации оказался закрытым. Рынок может оказаться закрытым и в нынешнем году, и в любом из последующих лет. Так что риски не найти возможности для рефинансирования очень и очень высоки.

Standard & Poor’s протестировал уровень риска по сектору в целом, исходя из того, что не будет происходить никаких фундаментальных изменений в системе межбюджетных отношений, в подходе центрального правительства к тому, что происходит с регионами и муниципалитетами. Все 83 субъекта РФ нам удалось разнести по отдельным категориям кредитоспособности в рамках нашей рейтинговой шкалы. Мы ожидаем, что кроме 5 субъектов федерации, у которых уже сейчас есть наши рейтинги инвестиционной категории ВВВ, еще два могли бы на них рассчитывать. Остальные на данном этапе находятся в категориях ВВ и В. Почти половина российских регионов попадает в категорию B. И ситуация для многих будет ухудшаться. Поэтому сейчас альтернатива такова: либо центр видоизменяет требования, связанные с повышением зарплат, либо в большей мере их финансирует. Какой путь выберет руководство страны, пока непонятно, явного ответа на этот вопрос нет. Однако бездействие может привести в ближайшие годы к дефолтам регионов и муниципалитетов (cм. также: Последняя надежда местных бюджетов).

Что это означает для развития инфраструктуры. Самые сильные регионы, которых будет, наверное, 15–20, и у которых будет операционный профицит, при неизменных условиях к 2015 г. продолжат развиваться. В Москве, Петербурге, Тюменской области масштабное развитие продолжится. У регионов с «большой федеральной поддержкой», например, в Татарстане, ситуация тоже будет не самая плохая. Но многим придется брать в долг, чтобы выполнить обязательства по повышению зарплат бюджетникам. Это означает, помимо прочего, что самостоятельно никакое развитие инфраструктуры они финансировать не будут. И проблемы в этой сфере будут продолжать накапливаться.

 

Борис Копейкин

 

По материалам доклада Бориса Копейкина «Регионы и города России: останутся ли деньги на инфраструктуру?» на IV Форуме «Инвестиции в Россию», 21 мая 2013 г., Москва

 

Подготовила к публикации Ольга Заславская

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp