Напряженность бюджета растет, модель расходов не меняется. Экономическая политика
Напряженность бюджета растет, модель расходов не меняется
9 Сентябрь 2013, Елена Пенухина

По итогам II квартала 2013 г. ситуация в бюджетной сфере складывается достаточно напряженная. При профиците бюджета очевиден высокий риск недополучения бюджетных доходов в этом году. Прежде всего, доходов от налога на прибыль, недобор которых уже не может быть компенсирован до конца текущего года, отмечает ведущий эксперт ЦМАКП Елена ПЕНУХИНА в «Обзоре ключевых тенденций и событий в бюджетной сфере» №2 за 2013 год


Елена Пенухина
В Бюджетном послании Президента РФ (июнь 2013 г.) предкризисная модель постоянного роста бюджетных расходов, основанная на высоких темпах экономического развития и растущих ценах на нефть, признана исчерпавшей свои возможности. Выбор сделан в пользу бюджетной стабильности, при которой, однако, расходы социального характера обладают безусловным приоритетом. Прочие расходы формируются по остаточному принципу и подлежат оптимизации (по сути – сокращению).

Принципиальное изменение в расстановке приоритетов касается оборонных расходов – при принятии бюджета на 2013–2015 гг. они считались фактически неприкосновенными. В нынешнем Бюджетном послании в число основных резервов для оптимизации бюджетных расходов включено продление сроков реализации отдельных направлений Государственной программы вооружения на 2011–2020 годы. В терминах среднесрочной бюджетной политики это означает сокращение ранее утвержденных объемов оборонных расходов. Оптимизации также (т.е. сокращению по сравнению с ранее утвержденными объемами) должны подвергнуться государственные закупки, что, безусловно, негативно скажется на и без того низких темпах экономического роста.

Государственные инвестиции в выбранной модели бюджетных расходов являются замыкающим элементом и, по-видимому, обладают наименьшим приоритетом. Выбор такой модели формирования бюджетных расходов предполагает, что в ближайшие три года госзакупки и госинвестиции фактически не будут задействованы в качестве инструментов поддержки экономической динамики.

Рост напряженности

Несмотря на позитивный общий финансовый результат исполнения федерального бюджета во II кв. нынешнего года – профицит +2,3% ВВП (см. рис. 1) – в целом ситуация в бюджетной сфере представляется достаточно напряженной из-за высокого риска недополучения бюджетных доходов в текущем году.

Рисунок 1. Доходы, непроцентные расходы и дефицит федерального бюджета (% ВВП). Источник: Федеральное казначейство РФ
Рисунок 1. Доходы, непроцентные расходы и дефицит федерального бюджета (% ВВП). Источник: Федеральное казначейство РФ
Наиболее серьезные последствия для бюджета может иметь недополучение ненефтегазовых доходов: за первое полугодие поступило всего 45,5% от годового плана, то есть «недобор» в годовом выражении составил 9%. Снижение мировых цен на нефть марки Urals со 111 до 102 долл. за баррель во II кв. повлекло за собой сжатие и нефтегазовых доходов до 9,6% ВВП – по сравнению с 10,2% в предыдущем квартале (см. рис. 2).

Самая сложная ситуация складывается с налогом на прибыль. Из-за произошедшего «схлопывания» валовой прибыли в экономике его поступление (по бюджетной системе в целом) во II кв. оказалось провальным – по сравнению с аналогичным периодом 2012 г. сокращение в реальном выражении составило более 40% (см. рис. 3). С учетом сезонности режима уплаты налога пик поступлений традиционно приходится на второй квартал, так что ожидать компенсации «недобора» по налогу на прибыль в следующие два квартала года не приходится. Это означает, прежде всего, рост напряженности исполнения региональных бюджетов, для которых налог на прибыль является (наряду с НДФЛ) системообразующим налогом.

Рисунок 2. Нефтегазовые и ненефтегазовые доходы федерального бюджета (% ВВП) и мировые цены на нефть марки Urals (долл./барр.). Источник: Федеральное казначейство РФ
Рисунок 2. Нефтегазовые и ненефтегазовые доходы федерального бюджета (% ВВП) и мировые цены на нефть марки Urals (долл./барр.). Источник: Федеральное казначейство РФ
Отчасти ситуацию с региональными бюджетами смягчает рост НДФЛ во II кв. на 4,1% в реальном выражении по сравнению с предыдущим годом (в основном благодаря росту заработных плат в бюджетном секторе). Сборы НДС во II кв. сократились на 12,2% в реальном выражении по сравнению со II кв. предыдущего года. Такая динамика обусловлена не только стагнацией налогооблагаемой базы, но и завершением в 2013 г. крупных строек: объектов Олимпиады, саммита АТЭС, трубопроводов Газпрома и Транснефти. По оценке Минфина, только из-за неучтенного роста возмещений по объектам капитального строительства в 2013 г. федеральный бюджет недосчитается порядка 210 млрд руб,. или порядка 0,3% ВВП.

Однако последствия такого сжатия для исполнения федерального бюджета невелики в связи с действием бюджетного правила, при котором на финансирование расходов может быть использована только часть нефтегазовых доходов, соответствующая базовой цене на нефть (91 долл./барр. в 2013 г.). Для федерального бюджета такое сжатие означает, что в Резервный фонд будет зачислена меньшая величина дополнительных нефтегазовых доходов, так как, несмотря на произошедшее во II кв. проседание нефтяных цен, заложенная в федеральный бюджет прогнозная цена на нефть – 97 долл./барр. – ниже ожидаемой в этом году фактической цены. Исполнение расходов федерального бюджета, хорошо стартовавшее в начале года (см. подробнее: «Правило против развития»), во II кв. заметно просело – до 20,8% от утвержденного годового объема. Это ниже не только равномерного уровня 25%, к которому удалось вплотную приблизиться в I кв. этого года, но и показателей предыдущих лет – 21,4–22,7% (см. рис. 4).

Судя по всему, в этом году победить многолетнюю традицию формирования «бюджетного навеса» и активного расходования средств в последние месяцы года с последующим разгоном инфляции в январе–феврале, не удастся.

Нефтегазовые фонды во II кв. продемонстрировали значительный прирост – 294 млрд руб. – исключительно за счет курсовой разницы в связи со снижением курса рубля. Таким образом, их совокупный объем на 1 июля составил 5,6 трлн руб., или порядка 8,2% ВВП.

Инфраструктурным инвестициям быть!

В Бюджетном послании президента озвучено ключевое решение – о размещении средств Фонда национального благосостояния и пенсионных накоплений (уже в 2013 г.!) в «финансовые инструменты, предназначенные для реализации самоокупаемых проектов развития инфраструктуры». Так, средства ФНБ в размере 450 млрд руб. (т.е. порядка 16% от нынешнего объема фонда) будут до 2016 г. размещены в трех крупных инфраструктурных проектах: строительства высокоскоростной ж/д магистрали Москва – Казань, ЦКАД в Московской области и модернизации Транссибирской магистрали. С учетом того, что это размещение должно стать своего рода маркером для частных инвестиций, такое решение должно принести ощутимый макроэкономический эффект как за счет снятия ряда инфраструктурных ограничений территориального развития (долгосрочный эффект), так и за счет роста инвестиционной активности в экономике, что жизненно важно в нынешних экономических реалиях. К настоящему моменту Минфин уже подготовил проект новых правил управления средствами ФНБ, предполагающих увеличение до 50% доли средств фонда, которые могут быть размещены в облигации юридических лиц. Это означает, что в ближайшее время список инфраструктурных проектов может быть расширен и лимиты на объем размещаемых средств увеличены. С учетом сложившегося острого дефицита источников экономического роста такое развитие давней «дискуссии о бюджетном правиле и развитии» более чем вероятно.

Налоговая политика: тонкая настройка или инерция?

Рисунок 3. Поступление налогов в консолидированный бюджет (% ВВП).Источник: Федеральное казначейство РФ
Рисунок 3. Поступление налогов в консолидированный бюджет (% ВВП).Источник: Федеральное казначейство РФ
В условиях быстрого втягивания российской экономики в стагнацию и невозможности настройки бюджетной политики на решение задач развития (в силу действующих жестких бюджетных ограничений) серьезно возрастает «нагрузка» на налоговую политику. Главным приоритетом среднесрочной налоговой политики является сохранение существующих налоговых правил. Основные направления налоговой политики (ОННП, документ одобрен Правительством РФ 30 мая 2013 года) не предполагают введение новых налогов или внесения существенных изменений в сложившуюся налоговую систему.

В числе новых мер налогового стимулирования, предложенных в ОННП, можно выделить два ключевых направления: стимулирование инвестиционного процесса в отдельных регионах и создание стимулов для долгосрочных инвестиций на финансовых рынках.

Первое направление предполагает снижение (вплоть до обнуления) ставки налога на прибыль на 10 лет для инвестиционных проектов, реализуемых на территории ДФО, Забайкальского края, Республики Бурятия и Иркутской области и соответствующих определенным критериям (минимальный объем капитальных вложений не менее 150 млн руб., регистрация и размещение производства на территории соответствующих субъектов РФ, проект не может относиться к добыче нефти или газа, производству этилового спирта, алкогольной продукции, табачных изделий, финансовой деятельности). Предложенная мера может способствовать активизации инвестиционного процесса в регионах, включенных в перечень, и в сочетании с прогрессивной региональной политикой способна запустить процесс формирования новых точек роста в отдельных субъектах РФ.

Модель формирования бюджетных расходов, предложенная в Бюджетном послании президента, предполагает, что в ближайшие три года госзакупки и госинвестиции не будут активно использоваться для стимулирования роста

Механизм стимулирования долгосрочных инвестиций физических лиц на финансовых рынках, предложенный в проекте, вряд ли способен оказать значимое воздействие на уровень инвестиционной активности населения. Основная идея заключается в выравнивании налоговых условий для различных видов долгосрочных инвестиций, но не столько за счет создания лучших условий для долгосрочных инвестиций на финансовых рынках, сколько за счет ухудшения условий для прочих видов долгосрочных вложений – банковских депозитов и недвижимости. Сомнения в эффективности такого подхода связаны с тем, что снижение порогового значения освобождаемых от налогообложения процентов по вкладам физических лиц с уровня «ставка рефинансирования + 5 п.п.» до уровня «ставка рефинансирования + 3 п.п.» вряд ли способно вызвать массовый переток средств вкладчиков на финансовые рынки. Как из-за невысокой доли вкладов, попадающих в отсекаемый интервал значений процентной ставки, так и из-за принципиально различной природы банковских вкладов и вложений на финансовых рынках.

К мерам стимулирующего характера в ОННП также отнесены меры социальной поддержки населения за счет расширения перечня социально-значимых выплат (доходов), не облагаемых НДФЛ, и изменения порядка предоставления имущественного вычета по НДФЛ (предлагается возможность его многократного применения в течение жизни до исчерпания суммы установленного лимита).

Рисунок 4. Исполнение расходов федерального бюджета (% годового объема*). Источник: Федеральное казначейство РФ
Рисунок 4. Исполнение расходов федерального бюджета (% годового объема*). Источник: Федеральное казначейство РФ
К числу стимулирующих мер можно также отнести меры по созданию льготных условий для разработки новых морских месторождений углеводородного сырья и налоговому стимулированию добычи нефти из трудноизвлекаемых запасов. Ключевым решением, зафиксированным в документе, является сохранение ставки 30% по взносам на социальное страхование до 2016 г. В нынешних условиях возврат к ставке 34% оказал бы угнетающее действие на экономическую динамику. Прочие меры, отнесенные в ОННП к разряду стимулирующих, вряд ли способны оказать заметное влияние на экономику в силу их точечного характера и несоразмерности стоящим перед налоговой политикой задачам.

В части фискальных мер предусмотрены совершенствование налогообложения недвижимого имущества для физических и юридических лиц, плановая индексация ставок акцизов на подакцизные товары и ряд мер по улучшению налогового администрирования.

В части налогообложения недвижимого имущества физических лиц предложена прогрессивная шкала ставок, различающаяся в зависимости от вида недвижимого имущества. Однако относительно сроков введения данного налога по-прежнему сохраняется неопределенность, связанная с незавершенностью кадастровой оценки недвижимости. ОННП предполагает введение налога на недвижимость постепенно, по мере готовности муниципальных образований к его введению.

В качестве важного направления налоговой политики выделен переход к налогу на недвижимость для организаций. Однако речь пока идет только о разработке «концепции налогообложения объектов недвижимости, принадлежащих юридическим лицам».

Темпы повышения ставок акцизов полностью находятся в рамках ранее выбранного курса, что означает преемственность и стабильность налоговой политики в части акцизного налогообложения.

Таким образом, большинство предложенных в проекте мер являются продолжением ранее принятых направлений налоговой политики (политика индексации ставок акцизов, стимулирование добычи трудно извлекаемых запасов) или носит точечный характер (незначительная настройка отдельных параметров, влияющих на конкретный вид экономической деятельности), и не могут рассматриваться как инструменты решения с помощью налоговой политики проблем экономического роста.

 

Елена Пенухина

 

 Подготовила к публикации  Ирина Ильинская

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp