Экономическая политика. Экономическая политика
Бессистемность земельной политики

Цельная госполитика в отношении сельхозземель в России так и не выработана: власть пока не смогла сформулировать общественный интерес относительно этого невосполнимого природного ресурса. А непоследовательность и бессистемность предпринимаемых шагов дезориентирует и госведомства, задействованные в организации земельного оборота, и общество в целом, отмечает в годовом обзоре Института Гайдара Наталья ШАГАЙДА   


Наталья Шагайда
Неэффективность и бессистемность – основные приметы земельной политики в России. Изначально стратегию и тактику земельных преобразований с учетом потребности всех отраслей разрабатывал специальный орган – Роскомзем, в функции которого входило государственное управление использованием земельных ресурсов, осуществление земельной политики и земельной реформы. Однако с 1992 г. Роскомзем многократно реформировался, от него отделялись функции, он переходил в ведение разных ведомств.

Начиная с 2004 г. в стране нет органа, в положении о котором было бы написано, что он осуществляет управление земельными ресурсами. В результате совершенного круга преобразований были потеряны стратегические функции, осталась лишь совокупность технических. Организация технических функций без привязки к стратегическим целям не может быть успешной. Неудовлетворенность состоянием дел привела не к воссозданию органа по управлению земельными ресурсами, а к отставке главы Росреестра (сентябрь 2012 г.). Вместе с тем, не имея стратегии по управлению земельными ресурсами, нельзя даже составить форму реестра, поскольку не ясно, какая информация должна быть в нем учтена для возникающих по ходу развития процесса новых вызовов.

Декларативная решимость Минсельхоза

Неудовлетворительное состояние дел послужило причиной того, что Минсельхоз России смог добиться в 2008 г. передачи ему функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений в части, касающейся земель сельхозназначения. Однако передача этих функций отраслевому ведомству в отношении ресурса, который может быть использован в разных целях, не позволяет наладить его управление в интересах разных групп. Кроме того, отраслевое ведомство не обладает штатом сотрудников, которые могли бы разрабатывать стратегию управления, не имеет материально-технической и информационной базы для реализации этих функций.

В отношении сельскохозяйственных земель наметились две тенденции. Первая лоббируется Минсельхозом, с его подачи были приняты два правительственных постановления:

-        от 22.07.2011 №612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»;

-        от 23.04.2012 №369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации».

Кроме того, в Госпрограмме развития сельского хозяйства предусмотрено финансирование работ по мониторингу состояния земель сельхозназначения. Однако для реализации первого постановления необходимо периодически проводить крупномасштабные работы по агрохимическому обследованию почв, а средств для этого в Госпрограмме выделено чрезвычайно мало. Так, в 2011 г. на эти цели потрачено всего 61,8 млн руб., на 2012 г. планировалось из федерального бюджета выделить только 65 млн руб. То есть решимость министерства выглядит, скорее, декларацией, чем реальным намерением.

На основании признаков неиспользования, которые закреплены вторым постановлением, планируется инициировать судебное изъятие неиспользуемых сельскохозяйственных земель. В механизме реализации заложена коррупционная составляющая, когда из-за невнятностей этих признаков чиновник может принять любое решение. Например, сказано, что признаком является то, что «на пастбищах не производится выпас скота». Что будет делать проверяющий, если на пастбище в десятки гектаров будет, например, одна коза: выпас производится или нет?

Искусственное прибавление проблем

Кроме того, федеральное законодательство не оставило маневра для региональных властей: они должны инициировать применение санкций и процесс изъятия неиспользуемых земель у собственника, даже если на них нет спроса со стороны других сельхозпроизводителей. Это может привести к массовым действиям в отношении собственников сельскохозяйственных земель там, где пока их использование неэффективно. Если причина неиспользования имеет экономические корни, то санкции и изъятие земли не могут привести к снижению доли неиспользуемых земель. Если будут применять санкции к собственнику за то, что он не использует землю, то он от нее может и отказаться. И весь эффект. Кажется излишним выставлять на аукцион участки неиспользуемых земель, если на них не будет спроса со стороны сельхозпроизводителей. Кто их купит? Просто на все это будет потрачено время людей на службе.

Меры, оказывающие влияние на оборот сельскохозяйственных земель, часто входят в противоречие друг с другом, а их реализация сопряжена с высокими транзакционными издержками и конфликтами

Сельские семьи могли бы выделить участки в счет своих земельных долей из массивов земель, приватизированных в ходе аграрной реформы колхозов и совхозов, на которые нет спроса со стороны сельхозорганизаций и фермеров. Однако поправки 2010 г. в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», неспособность государства хоть как-то обуздать цены на работы по межеванию участков, требования нормативных документов, которые предъявляются к формированию участков, делают этот процесс крайне затратным по деньгам и времени.

Так, например, после поправок 2010 г. крайне затруднен процесс выделения участков в счет земельной доли. Теперь ее собственнику нужно утвердить не только проект межевания своего участка (в 4–7 га, как правило), а проект межевания участков, включая оставшийся в сотни или тысячи гектаров. До введения этих поправок каждый собственник мог заказать работы по формированию своего участка и с проблемами, куда меньшими, чем теперь, выделить его.

Положение о необходимости готовить проект межевания участков произросло из прошлого опыта работы в хозяйствах, когда на собрании сособственники участка бывшего колхоза делали – на схеме – отметки, в какой части общего массива будут выделяться индивидуальные участки, где будут выделяться доли в общий участок для передачи в аренду, а где останется участок в счет невостребованных земельных долей. Если собрание принимало такую схему перераспределения земель, если определяло порядок отделения индивидуальных участков (по мере поступления заявлений, сначала на этом поле, потом – на другом), то выделение участков в счет долей упрощалось. По мере изъявления воли собственников, в соответствии с отметками на схеме, один или группа собственников земельных долей могла отделять участок, оплачивая кадастровому инженеру только эту работу. А кадастровый инженер готовил в рамках заказанных работ межевой план, необходимый для постановки вновь отделенного участка на кадастровый учет. В конце концов должен был образоваться остаток исходного участка в счет невостребованных земельных долей. Всем хорошо: деньги на кадастрового инженера тратят только под конкретный отделяемый участок, муниципалитет получает бесплатно участок в счет невостребованных земельных долей как остаток исходного, с тем же кадастровым номером.

По сложившейся традиции вместо упрощения процедур – после внесения поправок в проект закона по инициативе Минэкономразвития РФ и депутатов из комитетов ГД РФ по строительству и земельным отношениям – все усложнилось. С конца 2010 г. бесплатные пометки на готовой схеме превратились в проект межевания участков всего массива бывшего хозяйства, который должен проводить приглашенный кадастровый инженер. А это требует серьезных затрат: это ведь могут быть тысячи гектаров! Так как проект межевания не был предусмотрен ни одним законом, его нужно было легализовать. Поручение в законе дали уполномоченному органу. Минэкономразвития выпустило циркуляр. Хотя в законе говорилось о том, что ему поручается сформулировать требования в отношении межевания участков, он в «требованиях» указал, что они применяются и если отделяется отдельный участок. В этом случае нужно готовить проект не участка, а участков – отделяемого и оставшегося. По ходу дела в «требованиях» – подзаконном акте – много чего написано, что затруднило дольщикам жизнь. Самое интересное в этой истории то, что этот проект межевания вообще нужен только для того, чтобы выполнить норму закона о проекте межевания. Он не нужен ни на одном этапе далее: для процедур нужен только межевой план, который готовит кадастровый инженер в соответствии с другими законами. 

С 1 июня 2013 г., если не подготовлен план межевания участков всего массива в долевой собственности, его подготовку должна инициировать местная администрация. Правда, не сказано, где ей взять денег для такой масштабной работы.

В этих условиях, когда дольщик не может выделить из-за ущербных формальных институтов участок, считать земли неиспользуемыми, изымать их представляется несправедливым.

Давление девелоперов

Вместе с тем на сельскохозяйственные земли нарастает давление девелоперов. Они имеют финансовые возможности создания формальных и неформальных механизмов вовлечения сельхозземель под застройку независимо от их ценности как невосполнимого природного ресурса (см. Шагайда Н.И. Защита земель от изъятия из сферы сельскохозяйственного производства // ЭКО. 2008. №5(407). С. 139–147). Если изучать законодательные акты, то видно, что государство в последние годы попыталось ввести в рамки беспорядочное изъятие земли. Так, до 1 января 2013 г. должны были быть приняты правила землепользования и застройки во всех поселениях, городских округах.

При отсутствии указанного документа должен вступить в силу запрет на предоставление для строительства земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на выдачу разрешения на строительство, на изменение вида разрешенного использования земельного участка. Отсутствие денег и – очевидно – большого желания чиновников упорядочить использование земли под застройку привело к тому, что во многих населенных пунктах такая работа не проведена.

Кроме того, власти выгодно иметь именно поселки дачных или садовых товариществ, которые не являются частями населенных пунктов. По действующей в России практике садовые и дачные поселки – рекреационные поселки для городских жителей – создаются на сельскохозяйственных землях. Для этого нужно только решение местной власти об изменении вида разрешенного использования. Процедуры строительства на землях за пределами населенных пунктов нет. Однако есть весьма коррупционная практика. Кроме того, если расширять существующие населенные пункты, то власть должна обеспечить дороги, работу почты, медицинское облуживание, школы и т.д. В дачных поселках, в которых можно даже регистрировать проживание, таких обязательств у власти нет.

Защитные механизмы могут исчезнуть

В июне 2012 г. в Госдуму был внесен проект нового закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». 

В соответствии с этим проектом отменяются существующие не очень надежные, но защитные механизмы в отношении сельхозземель.

Вместо упрощения процедур издержки выделения участков для сельских семей только увеличились. Считать земли неиспользуемыми, когда сельские жители не могут сформировать участки для себя, и изымать у них землю несправедливо

С учетом лоббистского потенциала девелоперов велика вероятность принятия этого закона. Он создает предпосылки для высокой мобильности участков сельхозземель (не к сельхозпроизводителям, а под застройку) и потери их для сельхозпроизводства. Выступая уже давно за отмену категорий земель, замечу, что отмене категорий должна предшествовать огромная работа по зонированию территории, выделению ценных сельскохозяйственных земель (по качественным характеристикам, размеру), которые целесообразно сохранить как сельскохозяйственные. Это серьезная работа и затраты. Однако в сопроводительной записке к закону об отмене категорий стоит 0 расходов федерального бюджета, и не сказано, что будут существенны и расходы региональных бюджетов.  

Кроме того, сейчас нарастают конфликты, связанные с изъятием земли в федеральной собственности под застройку Фондом РЖС, который был создан по решению президента РФ в 2008 г. с целью содействия строительству на не используемых или используемых не по назначению землях. То есть, идея состояла в передаче этому фонду неиспользуемых земель в федеральной собственности. Однако законодательно эти ограничения (в части неиспользуемых земель) не были закреплены. Теперь может быть прекращено право постоянного (бессрочного) пользования на участок добросовестного пользователя без его согласия и без оснований, предусмотренных Земельным Кодексом РФ.

По сути, изъятие участков сельхозугодий – безвозвратная потеря сельхозугодий – могло быть допустимым в отдельных случаях (например, когда город требует расширения). В этом случае в отношении сельхозпроизводителя не должен быть применен карательный механизм. Целесообразнее использовать механизм изъятия для государственных и муниципальных нужд с предоставлением компенсации или равноценного участка. Но этот механизм не используется.

Сейчас законодательно не урегулирован вопрос о компенсации потерь федеральных сельхозорганизаций из-за необходимости покупки дополнительных кормов, которые они не могут произвести из-за изъятия у них земли, а также затрат незавершенного производства на этих землях. При решении вопроса об изъятии вообще не рассматривается вопрос о том, сколько скота в хозяйстве, смогут ли его прокормить.

Кроме того, на практике изъятие сельскохозяйственных угодий в федеральной собственности у добросовестного сельхозпроизводителя далеко не всегда осуществляется в целях содействия жилищному строительству.

 

Подробнее см.: Сельское хозяйство и аграрная политика России в 2012 г. // Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 34) / Соавт.: Н. Карлова, В. Узун, Р. Янбых. М.: Институт Гайдара, 2013. С. 300-336.  

См. также статью автора «Один участок как вся Россия».

 

Наталья Шагайда

 

Подготовила к публикации Наталья Гетьман

Поделиться:

Партнеры

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 44

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 45

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 44

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 45

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 44

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 45

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 44

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 45

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 44

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 45
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp