Экономическая политика. Экономическая политика
Государство как группы интересов
2 Ноябрь 2012, Андрей Яковлев

Создание и распределение ренты – ключевой механизм поддержания социальной и политической стабильности для устойчивого экономического развития. Этот постулат Дугласа Норта, считает  директор Института анализа предприятий и рынков ВШЭ Андрей ЯКОВЛЕВ, объясняет и эволюцию отношений государства и элит в России, и смену приоритетных моделей роста


Андрей Яковлев
На происходящее в России полезно взглянуть с точки зрения концепции «порядков ограниченного доступа» (limited access orders), сформулированной в последних работах нобелевского лауреата Дугласа Норта (Douglass C. North)  и его соавторов Джона Уоллиса (John J. Wallis), и Барри Вайнгаста (Barry R. Weingast). (См. книгу этих авторов «Насилие и социальные порядки» – М.: ИЭП им. Е.Т. Гайдара, 2011, а также  доклад к международной научной конференции ВШЭ 3-5 апреля 2012 г.). Согласно этой концепции, хорошо функционирующие рынки и развитая демократия – это идеал, к которому можно стремиться, но абсолютное большинство современных обществ функционируют в рамках несовершенных институтов. Государство в таких обществах не обладает монополией на легитимное насилие в терминах Макса Вебера, а, скорее, представляет собой коалицию влиятельных социальных групп, каждая из которых имеет собственный потенциал насилия.

Элита и рента

В понимании Дугласа Норта и его соавторов подобные влиятельные социальные группы исторически образуют элиту общества. При этом у этих групп есть возможность выбора. Они могут, опираясь на свой силовой потенциал, отбирать активы и доходы, созданные другими, менее влиятельными группами. Либо же они могут воздерживаться от применения насилия по отношению к своим согражданам, одновременно защищая их от внешних угроз.

Возникающая в первом случае «война всех против всех» убивает стимулы к любой производительной деятельности и сокращает общий объем доходов, поэтому элиты оказываются склонны договариваться о взаимном прекращении «военных действий». Однако такой «пакт о ненападении» может быть устойчивым только тогда, когда его участники (формирующие «правящую коалицию») получают достаточные компенсации за свое «воздержание от насилия» и одновременно оказываются в состоянии коллективно пресекать нарушения достигнутых соглашений.  Таким образом, в абсолютном большинстве известных в истории и современных обществ создание и распределение ренты является ключевым механизмом поддержания социальной и политической стабильности, без которой невозможно устойчивое экономическое развитие.

Резкое сокращение объемов ренты, особенно если оно происходит одномоментно, выступает основанием для пересмотра прежних договоренностей и изменения состава правящей коалиции. При сокращении ренты элиты либо вновь начинают «войну всех против всех», либо стараются договориться друг с другом. Последнее более вероятно в тех случаях, когда «правящая коалиция» включает в себя более широкий круг социальных групп, способных взять на себя долю ответственности за решение тех проблем, с которыми столкнулось общество. В этом контексте социальное и экономическое развитие может рассматриваться как процесс постепенного «расширения доступа» в рамках договоренностей между группами элиты с вовлечением новых участников, что в итоге обеспечивает большую стабильность возникающего общественного порядка. Эта стабильность правил игры особенно важна в условиях шоковых воздействий – когда конкретная страна сталкивается с последствиями экономических кризисов, ухудшением конъюнктуры внешней торговли, социальными или политическими потрясениями.

Как можно видеть, данный подход весьма заметно отличается от тех идей и принципов, на которые в 1990-е гг. опирались рекомендации Всемирного Банка по проведению реформ в развивающихся и переходных экономиках. В частности, поддерживавшиеся Всемирным Банком программы приватизации и дерегулирования экономики, либерализации внешней торговли вели к разрушению барьеров для деловой активности и должны были способствовать повышению экономической эффективности. Однако с разрушением барьеров происходило размывание тех источников ренты, которые создавали основу для существования «правящей коалиции», и группы, обладающие потенциалом насилия, получали стимулы к применению этого потенциала на практике. Именно этим можно объяснить тот факт, что во многих развивающихся странах либеральные реформы сопровождались ростом преступности, острыми социальными конфликтами и гражданскими войнами. Данные тенденции также были характерны для многих стран постсоветского пространства.

Правила игры 1990-х и начала 2000-х годов

Дерегулирование экономики и либерализация внешней торговли размывали источники ренты для правящей коалиции

Рентные потоки, их величина и стабильность – основа экономики России, определяющая взаимоотношения внутри общества, развитие институтов и экономическую динамику (стагнацию или рост). В 1990-е гг. основными источниками ренты были приватизация, колоссальные различия между внутренними и внешними ценами, и внутренний и внешний долг. Основными игроками была федеральная и региональная бюрократия, а также олигархический бизнес. Однако в своей основе все эти источники были временными – ко второй половине 1990-х гг. наиболее привлекательные активы были приватизированы, внутренние и внешние цены стали выравниваться, а долговая нагрузка достигла критического уровня. При этом отсутствие договоренностей между элитами о взаимном учете интересов и соблюдении единых правил игры порождали хаос, вели к массовым неплатежам и постоянному переделу собственности. Такая «виртуальная экономика» не могла существовать долго, – и она рухнула в августе 1998 года.

Дефолт по ГКО и резкая девальвация рубля стали не только экономическим потрясением – они привели к серьезным политическим изменениям, когда в состав правительства впервые с 1991 г. вошли представители компартии. Так, видный деятель КПРФ Дмитрий Маслюков в правительстве Евгения Примакова стал вице-премьером, курирующим все экономические ведомства.  В результате кризис 1998 г. стал своего рода «холодным душем» для новой российской элиты. С наибольшим ущербом от кризиса столкнулся средний класс. Но и  представители элиты поняли, что при повторении подобного социального катаклизма они могут потерять свой статус и свою собственность. Осознание этой угрозы подтолкнуло разные группы элиты к переговорам о новых «правилах игры», которые создавали бы условия для экономического развития.

Характерен пример с «реформой Грефа», в частности, с ее налоговым компонентом. Технически все бумаги по налоговой реформе были написаны в Центре стратегических разработок под руководством Германа Грефа весной 2000 года. Но базовые договоренности на самом деле возникли раньше – в рамках активных неформальных переговоров, которые с конца 1998 г. шли между разными группами элит на разных площадках (включая Совет по внешней и оборонной политике, Клуб-2015 и некоторые другие). Результатом этих переговоров стало понимание, что экономика не может существовать без государства, но государство не может функционировать без налогов.

Однако бизнес был не в состоянии платить налоги по тем иррациональным правилам, которые были введены в России в 1990-е годы. Эти правила нужно было менять, но одного лишь приведения правил налогообложения в соответствие со здравым смыслом было недостаточно.

В обмен на уплату налогов бизнес-элита хотела от государства наведения минимального порядка, обеспечения законности, инвестиций в инфраструктуру и в социальную сферу. Взаимное согласие бюрократической и деловой элит на эти условия стало предпосылкой для быстрой реализации радикальной налоговой реформы (с упрощением налогового администрирования, введением плоской ставки подоходного налога и регрессии по ЕСН), а также для последующей легализации бизнеса и резкого роста налоговых сборов. Все вместе эти факторы во многом обусловили успешное развитие российской экономики в начале 2000-х годов.

Такие договоренности о новых правилах игры стали возможны потому, что кризис 1998 г., уничтожив старые источники ренты (связанные с пирамидой ГКО, игрой на валютном курсе и взаимозачетах), одновременно выявил новые потенциальные источники ренты, опиравшиеся на экономический рост. В частности, после девальвации рубля и исчезновения «насоса ГКО» выяснилось, что те предприятия, которые были приватизированы в 1990-е гг. и которые часто рассматривались их новыми владельцами лишь как источник для вывода ликвидных активов, могут приносить доход от своей основной деятельности. Это понимание, с одной стороны, породило волну передела собственности (с манипуляцией нормами закона о банкротстве и законодательства об акционерных обществах). Но, с другой стороны, изменение внешних условий стало стимулом для того, чтобы люди начали развивать производство и инвестировать, а также договариваться о новых правилах игры.

Период 1999-2003 гг. интересен тем, что именно тогда стали возникать механизмы коллективного взаимодействия между государством и бизнесом и они превратились в самостоятельные институты. Так, в рамках реформы РСПП было создано Бюро правления РСПП, куда специально пригласили всех олигархов. После этого они раз в полгода официально встречались с первым лицом государства и обсуждали происходящее. Эти встречи объективно помогали обеим сторонам лучше понимать действия друг друга, а также снижать неопределенность в экономической политике. Тогда же для представительства интересов малого бизнеса была создана «ОПОРА России», для среднего – «Деловая Россия».

Однако при всех позитивных изменениях начала 2000-х гг. в отношениях между властью и бизнесом остались «серые зоны». Одна из них касалась отношений собственности. Известная «встреча за шашлыками» между Владимиром Путиным и олигархами летом 2000 г. привела к заключению неформального контракта о том, что крупный бизнес не вмешивается в политику, а государство не пересматривает итоги приватизации. Но в отличие от дискуссий о налогах, которые привели к налоговой реформе, эта договоренность осталась сугубо неформальной. При этом олигархи под гарантиями собственности понимали право на получение полных доходов от нее, а представители бюрократической элиты думали иначе. Данная неопределенность стала основой для пересмотра договоренностей, когда рост мировых цен на нефть привел к появлению нового значимого источника ренты. 

Дело ЮКОСа и изменение модели отношений с бизнесом

В  1999-2003 гг. возникли механизмы коллективного взаимодействия между государством и бизнесом, сформировались его институты

Быстрый экономический рост практически всегда ведет к усилению социальной дифференциации. Этот процесс наблюдался и в России начала 2000-х гг. – когда в условиях относительно либеральной экономической политики стали нарастать разрывы между богатыми и бедными регионами, между разными отраслями и социальными группами. Федеральной бюрократической элитой такая тенденция воспринималась как опасная, так как поддержание социальной стабильности представляло собой одну из фундаментальных основ сложившегося политического режима. 

В результате государству потребовались дополнительные ресурсы, чтобы уменьшить социальное расслоение. При этом природная рента рассматривалась как главный источник таких ресурсов. Государство попыталось перераспределить в свою пользу доходы от экспорта нефти за счет введения налогов на добычу полезных ископаемых . Крупный бизнес воспротивился этому, так как воспринял такую политику как посягательство на свои доходы. Сопротивление бизнеса (наиболее явное со стороны крупнейшей нефтяной компании ЮКОС) проявлялось в блокировании через «дружественных» депутатов Госдумы ряда законопроектов, инициированных правительством, а также в финансовой поддержке оппозиционных партий – включая КПРФ и «Яблоко».

Однако соотношение сил между государством и бизнесом к этому моменту уже изменилось. Опираясь на силовые структуры в рамках выстроенной «вертикали власти», представители высшей бюрократической элиты добились фактической национализации компании ЮКОС, одновременно отправив в тюрьму ее бывших собственников. Уголовные дела, возбужденные против собственников компании ЮКОС, в явной форме представляли собой избирательное применение права – поскольку аналогичные схемы налоговой оптимизации в тот период использовали практически все крупные компании. Тем не менее, как показали результаты парламентских и президентских выборов в 2003-2004 гг., действия государства против компании ЮКОС были поддержаны в обществе. По нашему мнению, во многом это произошло в силу ощущения несправедливости итогов приватизации, сложившееся в широких слоях российского общества, и откровенного игнорирования крупным бизнесом проблемы общественного признания новых прав собственности.     

В результате «дело ЮКОСа» привело к слому той модели отношений государства и бизнеса, которая стала складываться в начале 2000-х гг.  и которая основывалась на распределении между элитами ренты, порождаемой быстрым экономическим ростом в разных отраслях экономики. С 2004 г. начался новый период, когда основным источником ренты стали нефтегазовые доходы, формируемые благодаря благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре.

Относительно равноправный диалог между государством и бизнесом образца начала 2000-х гг. сменился несомненным доминированием  государства. Крупный бизнес превратился в подчиненного государству «младшего партнера», а ключевыми игроками стали высшая федеральная бюрократия и силовики. При этом «государственные люди» посчитали, что они все знают и не нуждаются ни в чьих советах. Подтверждением этому может служить произошедший после отставки правительства Михаила Касьянова поворот к активной промышленной политике (с созданием Инвестиционного фонда, особых экономических зон, госкорпораций и т.д.), практика неформального согласования с властью всех международных сделок, которые планировались крупными компаниями, и т.д.

 

Продолжение следует

 

Андрей Яковлев

 

Подготовила к публикации Анастасия Астахова

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp