Экономическая политика. Экономическая политика
Один участок как вся Россия
7 Август 2012, Наталья Шагайда

Анализ институтов, регулирующих процесс переоформления прав на участки, ранее предоставленные сельскохозяйственным организациям (СХО) в постоянное бессрочное пользование, а также практики переоформления позволяет сделать вывод о неготовности государства проводить приватизацию земли или передачу ее в аренду, отмечает заведующая лабораторией аграрной политики Института Гайдара  Наталья ШАГАЙДА


Наталья Шагайда
Приватизация сельскохозяйственных угодий, находившихся в пользовании колхозов и совхозов, прошла в начале 1990-х гг. За 3–4 года было приватизировано около 115 млн га. При этом фермерским хозяйствам – в виде индивидуальных участков – перешла лишь небольшая часть земли. В основном же почти все сельхозугодия одного колхоза или совхоза (3–7 тыс. га) приватизировались в виде одного участка. Так первый этап приватизации завершился тем, что были созданы особые, многоконтурные, участки: в состав одного входили сотни полей, сенокосов, пастбищ. Собственником такого участка являлся коллектив граждан в сотни человек. Очевидно, что оборот таких участков затруднен. Государство делает попытки установления рыночного оборота земель, но пока не очень удачные.

Второй этап

В 2001 г. государство потребовало, чтобы все участки, ранее предоставленные юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование, были выкуплены или арендованы, т.е. введены в рыночный оборот.

Для сельского хозяйства с этого момента начался второй этап приватизации: за СХО организациями на 1.01.2001 г. было закреплено более 271 млн га земель в постоянном бессрочном пользовании. Это – за небольшим исключением – несельскохозяйственные угодья. То есть в рыночный оборот, в том числе в приватизацию, должно было быть вовлечено больше земель, чем было приватизировано на первом этапе приватизации.

Чтобы переоформление шло быстрее, федеральными законами были ограничены цена аренды и цена выкупа. Однако срок переоформления сначала перенесли с 1 января 2004 г. на 1 января 2006 г., потом на начало 2008 г., 2010 г., 2012 г., на 1 июля 2012 г…

Разработан механизм наказания для тех, кто не выполнит требования государства – наложение штрафа в размере от 20 до 100 тыс. рублей. Наказание начинает действовать с 1 января 2013 г.

А приватизации нет

На первый взгляд, может показаться, что в сельском хозяйстве проблем нет: за 10 лет после 2001 г. площадь земель в постоянном (бессрочном) пользовании снизилась почти на 100 млн га. Однако если переоформление идет, то должна увеличиваться площадь земли в собственности или в аренде. Площадь земли в собственности СХО увеличилась на 5,4 млн га (и это, по экспертным оценкам, результат не переоформления прав на несельскохозяйственные угодья, а покупки сельскохозяйственных угодий у частных лиц, получивших землю в ходе первого этапа приватизации), а в аренде – уменьшилась больше чем на 43 млн га.

То есть, приватизации нет, также как и вовлечения несельскохозяйственных угодий в рыночный оборот на другом праве – через аренду. Сокращение площади на праве пользования связано с тем, что часть несельскохозяйственных угодий – преимущественно лесных – постепенно переходит в ходе инвентаризации земель в другие категории.

Процедуры не было…

С 2001 по 2007 г. процедуры переоформления не было. Все регулировалось одной ст. 36 Земельного кодекса РФ, где было сказано, куда обратиться. Все остальное, как говорится, за счет заявителя. И заявители узнавали о том, что им нужно принести дополнительные документы, лишь в момент обращения с заявлением, а не раньше. При отсутствии закрытого перечня документов чиновники на местах могли требовать любой. И со рвением их требовали.

Лишь в 2007 г. – после второго переноса предельного срока выкупа или аренды государственной земли – Минэкономразвития утвердило своим приказом перечень документов.

Увы, земля не выкупалась и не бралась в аренду и после принятия перечня.

Возникали нюансы, которые могли быть разъяснены в методических рекомендациях, но такие рекомендации не были изданы.

Право на коровник

С 2001 по 2011 г. несколько раз менялись требования к формированию участка. До 2001 г. отделение небольшого участка от исходного не требовало ликвидации его оставшейся части. Теперь же, если отделяли от участка в постоянном (бессрочном) пользовании участок под коровником, то  исходный ликвидировался, на его месте возникало два участка – под коровником и оставшийся.

Уплата неформальных платежей – дань плохим институтам и отсутствию ответственного за переоформление земли государственного органа

Для того чтобы поставить два новых участка на кадастровый учет нужно было описать их границы. Это было возможно для участка под коровником, но не для оставшегося, в несколько сотен га, поскольку последний был – как правило – многоконтурным ( т.е. в него входило много обособленных на местности участков). А с 2008 г. стало невозможно оставшийся участок ставить на кадастровый учет как многоконтурный – нужно было каждый обособленный на местности его кусочек ставить отдельно.

Даже если бы сформировали участки под каждым, не зарегистрированным в ЕГРП коровником, то при покупке участка нужно было бы сначала регистрировать право на коровник. Это опять-таки требовало денег на техническую инвентаризацию коровника, регистрацию прав на него. Понятно, что переоформление осуществлялось в единичных случаях. Затраты на работы по межеванию, подготовку решений районной власти (участки – государственные), уплату пошлин за регистрацию права на здание и потом – участок под ним, выливалось в огромную сумму. Оценить реальные расходы СХО на выкуп или аренду участков не представляется возможным из-за отсутствия информации. Ниже (табл. 2) указаны (на условиях анонимности) расходы организации, расположенной в отдаленном районе Московской области. Этот пример – типичен.

Одна СХО в Московской области начала процесс выкупа или аренды с 2006 г. В ее участок на праве пользования (площадью менее 800 га) входили более чем три сотни отдельных крохотных и небольших участков, расположенных среди полей, права на которые имели совсем другие лица. За 2,5 года работы специально нанятого работника, который должен был организовать работу кадастрового инженера и выполнить все требования государства, было оформлено в аренду только 199 га из всей площади, т.е. четвертая часть. Эту площадь составляли 119 участков. Остальная площадь – около 600 га – еще продолжает находиться в постоянном (бессрочном) пользовании.

Затраты организации на переоформление прав постоянного (бессрочного) пользования. Источник: монографическое описание случая переоформления права постоянного (бессрочного) пользования сельскохозяйственной организации – материалы автора.
Статьи затрат Аренда Справочно: выкуп
  затраты, тыс. руб. затраты, тыс. руб.
  на 1 га на всю площадь на 1 га на всю площадь
Межевание участка 5 995 5 995
Согласование вопросов с кадастровой палатой – неформальный платеж 1,5 298,5 1,5 298,5
Уплата пошлины за регистрацию   11,9   11,9
Арендная плата (0,3% от кадастровой стоимости) 0,072 14,3    
Выкуп (15% от кадастровой стоимости)     3,6 716,4
Итого расходов организации   1319,7   2021,8
в том числе, в доход государства в первый год поступит из расходов организации, %   1,98   36*

*без учета земельного налога.

Эти 119 (государственных) участков были сформированы, поставлены на кадастровый учет, также были уплачены пошлины за регистрацию. Доля расходов, которая пошла в бюджет государства, составила менее 2% от общих затрат. Если бы участки эти были проданы, то доля государства в расходах составила бы 36%. То есть, государство получило от своей собственности меньше, чем коммерческие структуры и отдельные чиновники.

Уплата неформальных платежей – дань плохим институтам и отсутствию ответственного за переоформление земли государственного органа.

«Лесник» на 40 сотках

Пользователь должен выкупить или взять участок в аренду. Это – его обязанность. Есть еще одна возможность, про которую в законе не сказано, но логически она существует – он может отказаться от участка. При аренде или выкупе у пользователя по Земельному Кодексу нет конкурентов.  Но есть другие законы. Например, Лесной кодекс РФ, согласно которому выкупить или просто так, по заявлению, взять участок в аренду нельзя. Среди земель сельскохозяйственного назначения есть участки под лесом. Среди них есть и площадью 0,4 га. Может ли быть лес среди полей на таком участке?

Переоформить права на участок можно без предоставления кадастрового паспорта, без проведения межевания, по кадастровой выписке

Постепенно появилось осознание того, что что-то не так с адекватностью формальных институтов. В 2009 г. и в конце ноября 2010 г. были внесены упрощения в процедуру переоформления, в том числе – по  требованиям к прилагаемым к заявлению о переоформлении документам. И это мало что дало. Дополнительные поправки внесли в середине июля 2011 г. в Земельный Кодекс,  в ФЗ «О введении в действие Земельного Кодекса Российской Федерации». Первая поправка позволила не ликвидировать исходный участок в государственной собственности при отделении от него меньшего участка. Вторая – дала возможность  переоформить права на участок без предоставления кадастрового паспорта, по кадастровой выписке, т.е. без проведения межевания, на основании сведений, которые есть в кадастре об участке. Все эти поправки обсуждались с 2008 г. Потребовалось 3 года для осознания чрезмерности заложенных в законе требований. Последнее обновление перечня документов к заявке произошло 13 сентября 2011 г. Теперь, в принципе, можно без волокиты переоформить участок под зданием.

Одна из СХО в Московской области уже попробовала это сделать.

В ответ было получено письмо, из которого следовало, что сам собственник не знает, есть ли на его участке ограниченные в обороте объекты, поэтому просит, чтобы пользователь «предоставил картографический материал (ситуационный план), позволяющий определить установленные действующим законодательством ограничения в отношении вышеуказанного земельного участка». При этом администрация не оспаривала полноты представленных документов по перечню, но требовала еще и дополнительных.

Сельхозорганизация обратилась в суд. Суд отказал, отметив в постановлении, что в кадастровой выписке отсутствуют сведения о границах участка («местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ», а таковых в кадастре нет), что сельхозорганизация просит вообще другой участок – участок меньшей площади…

Этим судебным решением были отметены все новые поправки федерального законодательства. Если бы координаты характерных точек были, то можно было бы получить кадастровый паспорт. Если координат нет, то дают выписку, достаточную для заключения договора купли-продажи. Площадь участка в заявлении соответствует выписке из кадастра, на момент обращения собственник участка – государство – оставило за хозяйством именно эту площадь. Само хозяйство не могло уменьшить участок – это дело собственника…

Это обычная ситуация для всех участков, которые государство желает ввести в рыночный оборот: собственник не имеет описания границ участка, не знает о том, что на его – собственника – участке есть, можно ли его приватизировать и т.д.

Анализ данных об изменении площади земель на титуле постоянного (бессрочного) пользования показывает, что они вводятся в рыночный оборот в единичных случаях.

Государство так до сих пор и не готово к этому.

Это и определяет темпы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования.

Работа по формированию участка – процесс длительный. К приватизации должны быть готовы объекты, институты и чиновники.

 

Наталья Шагайда

 

Подробнее см.: Н. Шагайда. «Институциональные ограничения приватизации или передачи в аренду земли в сельском хозяйстве» /Экономико-политическая ситуация в России в Апреле 2012 г. Института Гайдара. Серия: Российская экономика. Тенденции и перспективы -

http://www.iep.ru/ru/ekonomiko-politicheskaya-situaciya-v-rossii-v-aprele-2012-g.html

Подготовила к публикации Наталья Гетьман

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp