Пенсионная система как объект управления. Экономическая политика
Пенсионная система как объект управления
19 Декабрь 2012, Аркадий Соловьев

Российская пенсионная система полностью разбалансирована. Ее нельзя сбалансировать путем примитивного манипулирования тарифами, уверен начальник Департамента актуарных расчетов и стратегического планирования ПФР Аркадий СОЛОВЬЕВ. Создать стабильную пенсионную систему только реформой внутри нее самой невозможно, все резервы ее стабильности лежат вне самой этой системы


Аркадий Соловьев
Функционирование пенсионной системы зависит от многих факторов, при этом негативное влияние одних из них практически всегда может быть компенсировано позитивным воздействием  других. Изолированное рассмотрение механизма воздействия на пенсионную систему демографических факторов, к примеру, без учета влияния других факторов, например, макроэкономических, как это часто предлагается, неизбежно закрепляет факт неустойчивости российской пенсионной системы на долгосрочную перспективу.

Для того чтобы стать эффективной, пенсионная система должна взаимодействовать с экономикой на паритетных условиях, а не по остаточному принципу, не использоваться как инструмент регулирования дефицита госбюджета. В силу своей сложности и многофакторности она не может регулироваться одним или даже несколькими инструментами  с целью приспособления к экономической или политической конъюнктуре. Наоборот, социально-экономические параметры развития страны должны быть ориентированы на создание объективных экономических условий устойчивого долгосрочного выполнения государством накопленных пенсионных обязательств.

И пусть ни у кого не будет шока: пенсионный цикл ориентирован не на перспективу до  2030 г., и даже не на перспективу до 2050 г., а на 2120 год. Все европейские  пенсионные системы планируют свою деятельность на весь период страхового пенсионного цикла. Часть людей, рожденных в наши дни, будет жить в XXII веке. И коль скоро мы декларируем как цель создание страховой системы, то пенсионная система и должна ориентироваться на то, что застрахованные лица никому свои страховые накопления отдавать не должны и не будут.

Прошло 20 лет с начала рыночных реформ. За это время фактически 4 раза менялись правила функционирования пенсионной системы, причем радикально. Менялось все – механизм исчисления пенсии, система финансирования (налоги, взносы). Были взносы 34%, 29%, 20%, 26%, 22%. Менялись механизмы индексации и другие компоненты пенсионной системы. И сейчас мы столкнулись с тем, что из всех развитых стран именно наша страна, как оказалось, имеет  самую неустойчивую пенсионную систему.

Главный вопрос даже не в том, что у нас низкий уровень пенсий и низкий коэффициент замещения, т.е. отношение средней пенсии к зарплате. В России этот показатель в среднем сейчас 37%, а в Европе, в наиболее развитых ее странах, к примеру, в Германии – 43%.  Но это сравнение ни о чем не говорит. При той низкой зарплате, какая сейчас в России, в среднем 26 тыс. руб., 40% от нее – это пенсия в 12-15 тыс. рублей. Исходя из такого сравнения, «повезло» южным регионам страны, там коэффициент замещения доходит до 80%, потому что там средняя зарплата по регионам составляет от 10 до 12 тыс. руб., и населению целых областей «выгодно» жить на пенсии и не работать.

Сегодня идет уже пятая, самая радикальная по своей сути пенсионная реформа. Основные  ее направления  изложены в «Стратегии 2020». Как соучастники этого процесса, мы хорошо знаем об актуарном содержании этой пенсионной системы. Задача пятой пенсионной реформы – доделать систему, сделать системную перестройку пенсии по всем элементам.

Досрочники – это золотые люди, они нужны стране. Но сегодня система устроена так, что пенсии этим людям платят все рядовые пенсионеры. То есть страховой принцип в отношении «досрочников» не работает

Проблемы, которые сегодня надо решить, как раз связаны с тем, что ранее проводились разрозненные и не системные действия, что лишь усилило структурную разбалансированность пенсионной системы. К счастью, эти действия не отразились на размерах пенсий. Но разбалансированность системы осталась, причем, что не менее важно, страховой российская пенсионная система не стала, и более того, сейчас она даже  отдалилась от этой цели. Страховая система предполагает равенство прав и обязательств работодателя и работника. Пенсия – это не нагрузка на работодателя, он никакого отношения к страховому взносу не имеет, потому что это не его деньги, это отложенная  по закону часть текущего заработка работника, который работник «оторвал» от своего текущего потребления для своего будущего страхового обеспечения.

В российском случае сложность организации такой системы усугубляется наследием в виде обязательств, которые возникли в ходе четырех предыдущих реформ и советских прав, перешедших в полном их объеме в пенсионную систему. Страховая пенсионная система при этом – сплетение многих элементов, многие из которых (далеко не один какой-то) – детерминирующие. Понятно, к примеру, что движение к страховой пенсионной системе требует замены пенсионной формулы, она должна быть чисто страховой. Чтобы зарабатывать пенсию в размере одного прожиточного минимума, надо отработать, по нашим расчетам,  23,5 года. Средняя пенсия сейчас составляет 1,6 (здесь сравнивается средний размер нынешней пенсии с величиной ПМП в РФ, который оставляет 5564 руб., а должно быть не два, а 2,5 -3 ПМП, мы до этого сильно не дотягиваем – авт.) прожиточных минимума, это около 10 тыс. рублей. 

А сколько людей у нас зарабатывают эту пенсию, если 2/3  людей имеют зарплату ниже средней? Отсюда и отношение к накопительной пенсии. До тех пор, пока большинство россиян будут получать зарплату ниже средней, накопить они ничего не смогут. На сформированные таким образом пенсии нельзя будет прожить.

Активно и уже много лет обсуждается проблема пенсионного возраста . Но менять пенсионный возраст целесообразно только тогда, когда для этого будут объективные условия. Они у нас возникнут в конце 2020-х годов. То, что произошло на Западе в конце XX века, те объективные условия, которые привели к повышению пенсионного возраста в странах ЕС, у нас сложатся с отставанием в 30 лет. Нужно стимулировать продолжение трудовой деятельности и разрабатывать для этого реальные механизмы. Система, которую необходимо построить, должна быть страховой: каждый должен зарабатывать, а кто не может или не хочет зарабатывать, сможет рассчитывать только на государственно-социальное обеспечение.

Оплата труда в системе макроэкономической политики

На Западе экономическая политика ориентируется, прежде всего, на создание рабочих мест. Наша макроэкономическая политика реально приводит к прямо противоположным результатам. Пенсионная система в России – часть бюджетной системы, все пенсионные параметры определяются в рамках бюджетного кодекса и обязательным бюджетным характеристикам. Темпы роста экономики в последние годы невысоки, инфляция, напротив, относительно высокая. И сочетание этих двух обстоятельств очень затрудняют работу ПФР. Что будет дальше, на этот вопрос точного ответа не знает никто, в том числе его, по сути, не дают и прогнозы Минэкономразвития России. Однако не вызывает сомнения, что к 2030 г. у нас  будет максимальная нагрузка на работающих по обеспечению пенсионеров. Эта проблема наметилась в нашей стране позже, чем в большинстве Западных стран, где об этой угрозе начали говорить со середины прошлого века. Тогда же и начали готовиться к ее решению – но не путем урезания прав пенсионеров, а через перестройку экономики и источников финансирования нужд нетрудоспособных. Чем больше людей в стране в возрасте т.н. «возрастной нетрудоспособности» (т.е. лица, старше 55 лет – женщины и 60 лет – мужчины), тем больше нужно для них создать источников финансирования.

Россия, в отличие, скажем от Европы, находится в начальной стадии демографического перехода. Резервов для создания источников финансирования жизни в нетрудоспособном возрасте у нас много. Но надо понимать, что все они лежат вне пенсионной системы. Эти резервы – в экономике в целом. А в этой сфере идут негативные процессы – мало создается рабочих мест, экономика устроена так, что выдавливает все большее число людей в сферу самозанятости, идет сворачивание и ликвидация наемных рабочих мест. Доля фонда зарплаты в стране – 25% ВВП, а в Европе в среднем – от 50 до 70%. 

Как это ни парадоксально, в 2030-м г. предполагается дальнейшее снижение этого показателя – до 23% ВВП, поскольку считается, что надо больше денег выделить на так называемую инвестиционную политику. Как же при такой низкой цене труда можно сформировать устойчивую пенсионную систему? Никак. Отсюда следует вывод, что для создания устойчивой пенсионной системы и высокой инвестиционной привлекательности страны (а в этом показателе устойчивость пенсионной системы тоже играет свою роль), необходим кардинальный пересмотр принципов формирования макроэкономической политики страны.

Легально, но в тени. Об условиях снижения тарифов

У нас есть еще один существенный резерв для позитивных изменений в пенсионной системе – вывод оплаты труда из тени. В период 2000 – 2003 гг. величина скрытой оплаты труда постепенно снижалась с 59% до 45,5% фонда заработной платы. С 2006 г., после проведения налоговой реформы, снизившей ставки единого социального налога в ПФР на 8 п.п., доля скрытой оплаты труда вновь поднялась – до 54,7% в 2010 г. (см. табл. 1.).

То есть, по национальному счетоводству у нас почти 55% скрытая оплата труда. (См. Соловьев А.К., Коржов М.А., Курманов А.М. «Макроэкономический анализ развития пенсионной системы России на долгосрочную перспективу» / Системный анализ в экономике – 2012 / Материалы Научно-практической конференции. Пленарные доклады. М.: ЦЭМИ РАН, 2012. с. 49-65»). При этом ее удельный вес в ВВП рос на протяжении всех лет с 2000 г. – с 11,09% до 14,3% в 2010 г. Начисление взносов на скрытую оплату труда принесло бы в бюджет ПФР свыше 1,4 трлн руб., при том, что дефицит в 2010 г. составлял 1,3 трлн руб. Это позволило бы не только сбалансировать бюджет ПФР в долгосрочной перспективе для выполнения в полном объеме уже имеющихся государственных пенсионных обязательств, но и повысить размер трудовой пенсии примерно на 4–5 п.п. коэффициента замещения.

 

Таблица 1. Динамика скрытой оплаты труда

Показатели

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Скрытая оплата труда, млрд руб.

810

994

1249

1496

1995

2551

3450

4450

5200

5790

6450

Фонд заработной платы, млрд руб.

1367

1972

2648

3291

3973

4948

6137

7984

10242

10607

11795

Соотношение скрытой оплаты труда с фондом заработной платы, %

59,25

50,38

47,17

45,47

50,22

51,56

56,21

55,74

50,77

54,59

54,68

Доля скрытой оплаты труда  в ВВП, %

11,09

11,11

11,54

11,33

11,72

11,80

12,82

13,38

12,60

14,91

14,28

 

Альтернативным вариантом использования легализованной части теневой заработной платы вполне может стать существенное снижение страхового тарифа, т.е. снижение «пенсионной нагрузки на бизнес», которой постоянно добиваются различные категории работодателей (малого, среднего и даже крупного бизнеса).

Если соотнести заработную плату лиц, работающих без оформления трудовых отношений, с официальным фондом заработной платы, то она составит 5–6% его величины. Следовательно, остальная и основная по объему сумма скрытой оплаты труда, соответствовавшая в 2008 и 2010 гг. 45,7 и 48,5% официально начисленного фонда заработной платы, формируется в абсолютно легальном секторе экономики – у работников, официально оформленных на работу на предприятиях и в организациях. Таким образом, фонд зарплаты у нас в 2000 г. составлял 1367 млрд руб., он рос ежегодно: 2001 г. – 1972 млрд, 2002 г. – 2648 млрд, 2003 г. – 3291 млрд, 2004 г. – 3973 млрд, 2005 г. – 4948 млрд, и т.д., см. табл. 1. И в 2010 г. составил 11795 млрд руб. И еще половина от этого «глубокоэшелонированного паровоза» находится в той тени, которая отслеживается отечественным счетоводством.

Если задействовать этот резерв и добиться полной легализации рынка труда, то не только пенсии могли быть повышены, но и страховые тарифы можно было бы понижать. И потому решение задач роста занятости, повышения оплаты труда и повышение легитимности отношений на рынке труда – создание важнейших макроэкономических условий для формирования стабильной пенсионной системы.

Пенсионеры как спонсоры

В силу своей сложности и многофакторности пенсионная система не может регулироваться одним или даже несколькими инструментами с целью приспособления к экономической или политической конъюнктуре

Обратимся к цифрам. На выплату трудовых пенсий из бюджета ПФР в 2012 г. было выделено 4,2 трлн рублей. Бюджет ПФР на 2013 г. сформирован в сумме 6 трлн рублей. Но ни одна копейка из этих денег не имеет никакого отношения к госбюджету. Все эти деньги – страховые отчисления, то есть, это либо страховые взносы работодателей, либо отчисления с заработной платы самого работника.

Более того, в пенсионную систему заложено финансирование таких видов выплат, по отношению к которым сами пенсионеры являются спонсорами. Этот факт и цифры развенчивают бытующие у нас мифы, что пенсионеры кого-то обирают. Наоборот, это пенсионеры финансируют работодателей за счет тарифов, т.е. финансируют разные виды социальных доплат. То есть, тот триллион рублей, который обсуждается сейчас как дефицит бюджета ПФР на 2013 г. – весь, вплоть до последней копейки – это долг самого бюджета по его обязательствам перед пенсионерами. Этот триллион призван возместить льготы, которые предоставлены бизнесу. Если бы на ПФР не были дополнительно возложены  эти, не свойственные ему обязательства, если бы страховые пенсионные деньги были использованы напрямую по назначению – на выплату пенсий – то пенсии уже сейчас были бы увеличены как минимум на 2/3.

 

Досрочники

Рисунок 1.  Источник: расчеты автора.
Рисунок 1. Источник: расчеты автора.
В западных странах бывшего «соцлагеря» реформы пенсионных систем начинали с ликвидации механизма досрочного выхода на пенсию. Для российской пенсионной системы цена вопроса – 1,2 трлн рублей – такие деньги мы платим «досрочникам». Это золотые люди, они нужны стране. Но сегодня система устроена так, что пенсии этим людям платят все рядовые пенсионеры. То есть страховой принцип в отношении «досрочников» не работает. Если и когда эту нагрузку с ПФР снять, то в среднем пенсии по стране можно будет повысить на две трети. Для этого необходимо перевести институт досрочно назначаемых пенсий по условиям труда из системы обязательного пенсионного страхования в систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Понятно, что при этом следует разработать и дифференцированные тарифы страховых взносов в соответствии с видами экономической деятельности по классам профессионального риска.

Что делать?

Дальнейшее развитие пенсионной системы должно рассматриваться как составная и неотъемлемая часть развития социально-экономической системы государства и быть направлено на:

– совершенствование тарифной политики, включая базу для начисления страховых взносов и уплату страховых взносов самозанятым населением;

– определение целевых источников финансирования трудовых пенсий по старости, назначенных до наступления общеустановленного пенсионного возраста в связи с работой во вредных и опасных условиях труда, проживанием в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, выслугой лет, а также трудовых пенсий по старости отдельным категориям граждан на основании статьи 28 Федерального закона от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»;

– проведение параметрических изменений продолжительности страхового стажа и усиления мотивации продолжения трудовой деятельности после наступления общеустановленного пенсионного возраста как альтернативы повышения пенсионного возраста;

– преобразование формулы исчисления трудовой пенсии в целях обеспечения адекватности пенсионных прав и пенсионных обязательств;

– совершенствование обязательных пенсионных накоплений.

 

Аркадий  Соловьев

 

Из доклада «Макроэкономический анализ развития пенсионной системы России на долгосрочную перспективу» на пленарном заседании научно-практической конференции «Системный анализ в экономике – 2012», организованной  Финансовым университетом при Правительстве РФ, ЦЭМИ РАН, Научным советом ООН РАН, 27 ноября 2012 года.

 

Подготовила к публикации Наталья Гетьман

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp