Стратегические приоритеты сокращения бедности. Экономическая политика
Стратегические приоритеты сокращения бедности

По данным Росстата,  бедных в стране оказывается в разы меньше, чем фиксируют независимые оценщики. Именно отсутствие реальной статистики доходов населения приводит к тому, что все разрабатываемые в России программы социальной поддержки не дают ожидаемого эффекта, считает  директор Независимого института социальной политики Лилия ОВЧАРОВА


Лилия Овчарова
Разработчики программ политики борьбы с бедностью  опираются на понятие «бедность», порогом которой называют нормативно устанавливаемый уровень денежных доходов человека, семьи за определенный период, который обеспечивает физический прожиточный минимум.

А такая категория, как «нуждаемость», пока, скорее, бытовой термин. Среди специалистов, экспертов и лиц, принимающих управленческие решения, нет единого мнения, вводить  ли такую категорию как «нуждаемость» при разработке программ социальной поддержки. Между тем «нуждаемость», по мнению части социологов, отличается  от  «бедности» тем, что она учитывает все формы социальной исключенности. Нуждающийся человек – это человек вне социальных связей, оставшийся в одиночестве.

Особенности целеполагания

Бедными в России считаются имеющие душевые доходы ниже законодательно установленного прожиточного минимума. Сегодня в стране действуют три программы, ориентированные на поддержку бедных домохозяйств. Это программа жилищных субсидий, компенсационных доплат пенсионерам и ежемесячных пособий для детей из бедных семей. Программу детских пособий, отличающуюся максимальным охватом, сложно назвать эффективной. Она характеризуется большим числом ошибок включения и исключения, и вклад ее в доходы получателей не значителен.

Почему сформулированный пятнадцать лет назад тезис о приоритетной поддержке бедных до настоящего времени не реализован?

Прежде всего, потому, что система социальной защиты, помимо предоставления населению выплат и услуг, в настоящее время выполняет функцию политического, электорального контакта государства с населением. В зависимости от того, какой политический сезон на дворе, правящая элита, разворачивает или сворачивает социальную защиту тем или иным образом.

Увы, социальная защита – это мощный ресурс для манипуляций в  отношениях с населением. Задача поддержки бедных и повышения их социальной адаптации при этом  и не ставится, и не решается, правящей элитой ставиться только локальная цель – снять напряжение в обществе.

Семья или домохозяйство?

В формировании программ борьбы с бедностью и нуждаемостью второй немаловажный аспект – проверка реальной нуждаемости семьи. Правда, мы так и не можем сформулировать однозначное определение семьи. Например, в программе жилищных субсидий семья – это все, кто прописан или зарегистрирован на данной жилплощади. В программе детских пособий – это папа, мама и дети. В программе адресных региональных пособий пытаются использовать такое понятие, как домохозяйство. То есть все, кто живет одним общим бюджетом.

Иными словами, принять единое определение домохозяйства или семьи на все случаи жизни не представляется возможным. Оно, видимо, будет переменным, в зависимости от того, какая программа реализуется.

Чаще всего понятие домохозяйство все же употребляется  в том виде, как в программе жилищных субсидий. В ней во внимание принимаются все зарегистрированные на данной жилплощади люди. А если речь идет еще о детях, родители которых не проживают в данной квартире, то уточняется, где они живут.

Итак, нуждаемость в нашей стране сводится к бедности.  

Как измерить и посчитать?

На какой основе идет контроль денежных доходов? При всех различиях дефиниций семьи и подходов  к определению  бедности, главным критерием наличия прав на социальную поддержку является принадлежность к определенным категориям.

Существующие сегодня определения бедности сводятся к трем концепциям: абсолютной, относительной и субъективной бедности. Понятно, что это теоретические определения.

Инструментально существуют монетарные и немонетарные линии бедности и согласительные, или консенсуальные линии бедности, опирающиеся на несколько концептуальных определений одновременно.

Если объединить все определения бедности, то бедных в России далеко не 13% (по официальным данным Росстата), , а добрая половина. И этот вывод нельзя игнорировать при принятии решений о системе социальных пособий. Игнорирование каких-либо групп бедных может породить социальную напряженность, что, собственно мы и наблюдали в Египте, Франции и Англии.

Возможности измерить нуждаемость, доходы у нас очень ограничены. На уровне домашнего хозяйства, в зависимости от того, какую методологию оценки использовать (прямые или косвенные показатели доходов, с учетом или без учета неденежных поступлений и т.д.), получим разный уровень доходной обеспеченности.

Макроэкономисты делают выводы о доходах населения, используя самую оптимистичную оценку. Она указывает, что бедность в России находится на уровне 13% и сохраняет тенденцию к росту, согласно прогнозу Росстата, и будет снижаться, правда, незначительно, согласно прогнозу Минэконоразвитя. Если обратиться к микроданным, то уровень бедности повышается вдвое. Эксперты и политики удивляются: вроде бы все дооценки применили, ресурсы посчитали, второе жилье учли, дооценили скрытые доходы и так далее, а бедность при самом оптимистичном сценарии все равно составляет не 13, а 20 процентов.

Выходит, ведение реальной статистики бедности в стране, не имеет под собою надежного, ни понятийного, ни практически достоверного фундамента. Как в такой ситуации организаторы социальных программ для бедных собираются модернизовать систему и повысить ее эффективность, сказать трудно. Но как только пособие станет привлекательным, на него будут претендовать и те, кто реально бедным не является, но, согласно официальным подходам, попадает в категорию бедных.

Помимо этого потребуются довольно большие расходы на администрирование системы, в частности, на разработку процедур оценки нуждаемости, их исполнение.

Скрытие доходы

Каковы масштабы недооценки доходов, если судить по данным официального статистического и налогового процессов? По данным Росстата треть заработной платы скрыта от статистического наблюдения. Как эту проблему решить на уровне отдельных домохозяйств? Один из самых распространенных инструментов – дооценивать доходы на основе расходов и других экономических, имущественных и демографических характеристик. Он широко распространен в Латинской Америке, в Грузии его применяют.

Уровень бедности в России по макрооценкам составляет 13%, ,  а по оценкам на микроуровне – 32%. То есть треть населения страны – потенциальные претенденты на социальные пособия.

Разрыв между заявленными и дооцененными доходами оказывается приличный – 2,5-3,5 тыс. руб. на душу. Казалось бы, есть, за что побиться. Но здесь статистику портят дорогостоящие покупки, все случаи приобретения товаров длительного пользования. Как их отделить от расходов на текущее потребление?

И все-таки дооценить доходы можно. За счет дорогих активов, таких, как второе жилье, две машины в семье, не один холодильник и так далее.

Уровень бедности в России по макрооценкам составляет 13%, ,  а по оценкам на микроуровне – 32%. То есть треть населения страны – потенциальные претенденты на социальные пособия

Как сделать, чтобы программы, действующие на основе оценки нуждаемости, становились все более значимыми и не сталкивались с издержками счета?

Социальная пенсия, которая у нас выплачивается, это не что иное, как пособие по бедности. И она должна предоставляться на основе контроля доходов, потому что она никак не связана с трудовым стажем, с трудовой пенсией.

Во всем мире то, что у нас называется «социальной пенсией» – один из видов пособия по бедности, которое предоставляется на основе контроля доходов.

Если расчистить Пенсионный фонд от непрофильных мандатов, то часть видов помощи можно предоставлять на основе учета доходов населения.

Другой момент – повышение эффективности и результативности программы пособий. И – очень важный – это пошаговый переход к категориально-доходному, а затем и только доходному принципу оценки прав на льготы.

Эта программа рассчитана на долгие годы. Быстрый результат  –  не более чем популистский лозунг.

Распределение мандатов и политических рисковПомощь бедным – это федеральный или региональный мандат? Однозначного ответа на этот вопрос нет. Каждый из путей имеет свои достоинства и недостатки. Если такими программами заниматься на региональном уровне – увеличится региональное неравенство. Потому что наиболее обеспеченные регионы больше делегируют средств на поддержку своих бедных. А наименее обеспеченные, естественно, меньше.

В чем преимущества такого подхода? В регионе эта программа может работать с меньшим количеством ошибок «включения и исключения». Выбор между тем или иным видом программ носит политический характер.

Представляется, что все же оптимальный выбор – передача мандата в регионы. При условии, что система социальной защиты более дифференцирована, не вся ориентирована на контроль нуждаемости, но все-таки на основе данного принципа предоставляется около 30% всех пособий.

Передача мандата и сохранение системы стимулирования  тех субъектов федерации, которые обеспечивают более эффективные программы поддержки бедных.

Если вдруг доходы бюджета страны упадут, скажем, на 30% – кому следует помогать в этом случае? С точки зрения власти, конечно, следует сокращать расходы, которые вызовут меньший социальный протест. Следовательно, будут сокращать соцподдержку тех групп, которые в меньшей степени способны на социальную самоорганизацию, а это бедные категории населения. Такой выбор всегда и делают политики. У экспертов – иной взгляд на проблему.

 

По материалам заседания Диспут-клуба АНЦЭА «Проверка нуждаемости – основной принцип социальной поддержки населения», 16 февраля 2012 г.
 

Лилия Овчарова

 

К публикации подготовила Виктория Чеботарева

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp