Политика испуга. Экономическая политика
Политика испуга
15 Ноябрь 2012, Сергей Захаров

В своей концептуальной основе нынешняя демографическая политика сделала шаг назад даже по сравнению с той, которая проводилась в нашей стране в 1980-х годах. Следует подумать, какими конкретными мерами поднять на более высокий уровень ее инструментальную и ценностную составляющую, отметил в докладе на диспуте АНЦЭА заместитель директора Института демографии НИУ ВШЭ Сергей ЗАХАРОВ


Сергей Захаров
Если немного отойти от академической дискуссии о демографии и попытаться оценить политику государства в этой сфере (хотя, положа руку на сердце, надо сказать, что в нашей демографической политике не так уж много академизма), то стоит отметить, что впервые в отечественной истории власть возложила на себя столь громадную ответственность за численность населения. Российское правительство, начиная с 2006-2007 гг., взяло на себя обязательства, которые не взваливала на себя власть ни в период империи, ни в период советской власти, ни в первые постсоветские десятилетия, ни в сталинский, ни в послесталинский, ни в брежневский – никогда. И мало в истории было стран и эпох, когда власть брала на себя нечто подобное. Есть, конечно, не ортогональный общей демографической эволюции пример Китая в области осознанной демографической политики по снижению рождаемости и достижению установленного предела численности населения. Однако рождаемость в Китае снизилась бы и без всякой политики. Она упала бы и сама на 2-3 десятилетия позже. Но в Китае, как и в послевоенной Японии, решили чуть поторопить события и за счёт этого выиграли в экономическом развитии.

Примеров, когда государство пыталось решать задачи увеличения численности населения за счет повышения рождаемости и снижения смертности, немного. И это не самые радостные примеры и периоды в человеческой истории. Речь, в первую очередь, идет о фашистских режимах разного толка, и самый выдающийся образец – режим Муссолини. На него работали крупнейшие в то время демографы с мировым именем, мощнейшие демографические институты, это была серьёзная попытка устройства будущего «итальянской расы» по «правильному сценарию». А рождаемость продолжала падать, несмотря на активную, вернее, агрессивную демографическую политику, несмотря на все меры, связанные с рождаемостью, младенческой смертностью, со здоровьем населения. В Италии в 1930-1940-х годах было многое придумано и апробировано в области демографической политики. Существенную добавку к этому итальянскому образцу сделал неплохой ученик Муссолини испанский диктатор Франко. Сейчас у нас обсуждается тема зарплат для матерей – это из программы Франко. При нем даже штрафовали женщин, которые работали. А те, которые не работали, имея детей, получали «материнские зарплаты» в таком размере, что семья действительно могла существовать на это пособие. С тех пор нигде – ни в одной стране мира не добавилось практически ничего нового в области мер по повышению рождаемости, ни в Швеции, ни во Франции, примеры которые сегодня высоко оцениваются.

Рубеж – 1,6

Рисунок 1. Коэффициент суммарной рождаемости в развитых странах в 1996-м и 2009 гг. Источник: официальные опросы ООН, адресованные правительствам стран. http://www.un.org/esa/population/publications/wpp2009/wpp2009.htm
Рисунок 1. Коэффициент суммарной рождаемости в развитых странах в 1996-м и 2009 гг. Источник: официальные опросы ООН, адресованные правительствам стран. http://www.un.org/esa/population/publications/wpp2009/wpp2009.htm
На рисунке 1 представлены 38 развитых стран. Синим и чёрным цветом выделены те страны, правительства которых, по регулярным опросам ООН, считают, что рождаемость у них вполне удовлетворительная. Красным цветом выделены те, которые обеспокоены уровнем рождаемости и полагают, что им необходима политика повышения рождаемости. Так, на уровне коэффициента суммарной рождаемости (КСР) выше 1,6 обеспокоенность в этой сфере у большинства стран отсутствует. А подавляющее большинство стран, занявших позиции ниже 1,6, считают, что рождаемость нужно повышать.

Правда, в 1996 г. Белоруссия, Венгрия, Литва, Словакия, Франция и Финляндия, страны, у которых показатель рождаемости был выше 1,6, выступали за её повышение. К 2009 г. осталось только две страны с КСР больше 1,6, в которых правительства продолжают настаивать на необходимости повышения рождаемости: Франция, притом, что там самая высокая рождаемость в Европе, и Австралия, где коэффициент суммарной рождаемости равен 1,9. Почему Австралия, где один из самых высоких показателей рождаемости в мире среди развитых стран, заявила о политике повышения рождаемости, демографам совершенно непонятно. Хотя австралийские демографы скептически оценивают результат такой политики, тем не менее, там в последние годы поставили во главу угла стимулирование рождаемости.

Есть в этом ряду исключительная страна (см. 1996-ый год, зелёный столбик) – Македония, которая в 1996 г. стремилась понижать рождаемость, а с 2009 г. – повышать. Сегодня лишь две страны с показателями 1,6 и ниже – Швейцария и Босния и Герцеговина – продолжают нейтрально относиться к уровню рождаемости.

По мере проваливания показателей рождаемости вниз – ниже уровня 1,6 – всё больше развитых стран заявляло, что нужно повышать рождаемость. Еще дальше вниз от черты в 1,6 наступает паника. Паникой в 2009 г., по моим прикидкам, было охвачено 10 из 39 развитых стран, и у них в качестве цели политики декларируется прямо: «Стимулирование рождаемости». В этом ряду, весьма неоднородном по уровню экономического и демографического развития: Австралия, Болгария, Латвия, Литва, Португалия, Россия, Сербия, Хорватия, Эстония, Япония.

Ажитация: число как цель политики

Один из самых серьёзных вопросов – отсутствие нормальной гендерной политики, касающейся и общих социально-экономических вопросов, и гендерных отношений в семье

В российской (и только в российской!) политике целевые ориентиры сформулированы не на качественном уровне, как в других странах, а в виде набора значений некоторых демографических показателей. Так, в отношении рождаемости плановым индикатором для 2018 г. указан КСР равный 1,753 (именно, с тремя знаками после запятой!), см. Указ от 7 мая 2012-го г.).

В действительности, в современной демографии используется целая система различных индикаторов текущего уровня рождаемости. В частности, некоторые показатели рождаемости, которые можно рассчитать на основе российских данных, позволяют заключить, что мы уже досрочно выполнили программу Путина до 2018 года. Один из таких показателей, учитывающий сдвиги в среднем возрасте матерей при рождении детей каждой очередности, уже сейчас составляет 1,8 (на рис. 2 обозначен зелёным цветом). Другой показатель – средняя очередность рождения (фиолетовый цвет) составляет 1,7 – тоже близок к намеченной цели в 1,753.

В то же время можно показать, что в 1990-е годы, по крайней мере, с 1994-го года и по настоящее время, уровень рождаемости в России не меняется, он постоянный (красная и голубая линии, отражающие изменения итоговой рождаемости в реальных поколениях женщин по году их рождения).

Другое дело, что в России, несомненно, происходят серьёзные структурные преобразования массовой модели рождаемости. В частности, рождаемость в России, как и в других странах, стареет (родителями становятся в более позднем возрасте), что и отражается в изменениях конъюнктурных (годовых) показателей.

Можно выделить три исторических плато. Первое плато (предпереходное, 100 лет назад, для нас это уже, считай, при «царе Горохе»): примерно 7,5 живорождений на одну женщину за всю жизнь. Потом был этап примерно в два десятилетия долгого снижения – до следующего плато на уровне 1,8-1,9. И сейчас мы вышли на третье плато – 1,6. Как демограф берусь утверждать, что мы можем застрять надолго на этом плато – при любой политике.

Относительно когорт, последние данные, которые учитывалась в расчётах, – это 2010-й год. За 2011 г. рождаемость так мало изменилась, что можно считать, что мы примерно там же: все поколения, родившиеся в 1970-е и 1980-е года, имеют минимальные шансы иметь рождаемость, большую, чем у их родителей (напомним, что их родители в среднем родили 1,8-1,9 детей).

В рамках большого обследования «Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе» было три волны опросов (см: http://www.socpol.ru/gender/history.shtml ).

Первую волну удалось провести до принятия всяких мер стимулирования – в 2004 году. Вторую волну провели как раз тогда, когда все меры были объявлены, оценивать можно было ажиотаж и всеобщую радость. А к 2011 г. прошло достаточно времени, чтобы на массовом уровне осознать, насколько эти меры важны для людей. Опросы свидетельствуют, что все изменения находятся на уровне статистической погрешности или чуть-чуть преодолевают эту черту. Мы видим признаки оптимизма в 2007 году, совсем немного приподнявшего долю респондентов, собирающихся когда-либо завести очередного ребенка, а к 2011 г.  – падение этого показателя. И можно утверждать, что за последние 4-5 лет больших изменений в намерения людей политика не внесла. То есть более высокую рождаемость в поколениях, находящихся сегодня в активном репродуктивном возрасте, мы не имеем и иметь не будем.

Мне лично известно пять теоретических концепций, объясняющих низкую рождаемость в современных, экономически развитых обществах. И ни одна из теорий не гарантирует повышения рождаемости, даже если политика будет строго следовать рекомендациям, вытекающим из теоретического осмысления происходящих перемен.

Человека потеряли

Возникает вопрос, какая политика нужна? Нынешняя хуже даже той, которая проводилась в нашей стране в 1980-х годах, тогда хоть как-то пытались сбалансировать инструментальный и ценностный подходы к определению целей политики. Всё-таки человек, его гармоничное развитие, там значился. При всей декларативности советского образца, это были важные слова. Нынешняя демографическая политика шагнула в более далёкое прошлое даже относительно 1980-х годов. Про человека в действующей «Концепции демографической политики» сегодня мы ничего не найдём. Следует всерьёз подумать, как конкретными мерами поднять на более высокий уровень этот ценностный подход – ведь именно с ним в первую очередь связано понятие человеческого капитала.

Изучив цели демографической, семейно-ориентированной политики 32 развитых стран (страны ОЭСР, по которым имеются сведения в интернете) и её сущностные, содержательные моменты, видим, что большинство из них следует традиционным сценариям: борьба с бедностью, в том числе с детской бедностью, работа с проблемными в социальном отношении группами населения (риск-группами), улучшение условий для совмещения трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей, – этому следуют все 32 страны. Более половины из них уже говорят о гендерном равенстве в семье. Это серьёзный сдвиг, связанный с некоторой надеждой, что именно там – в вопросах гендерного равенства – скрыты основные проблемы с рождаемостью. Десять стран заявляют о проблемах активной старости. Можно обсуждать, почему это важно именно на уровне семейной и демографической политики, поскольку вопрос – кто ухаживает за стариками – это серьёзный вопрос.

И уже есть, правда, пока немного стран, где, по крайней мере, декларируется, программа семейной политики, ориентированная на качественное развитие и приумножение человеческого капитала. К этим странами, акцентирующим ценностный подход к политике, относятся, в первую очередь Нидерланды, затем к этому ряду стран можно отнести Словакию, Швецию, Германию, Ирландию и, с некоторыми оговорками, Францию.

Могу предположить, что Россию ждет разочарование в проводимой властью демографической политике, в том числе и потому, что в ней изначально не видно хотя бы следов разговора с демографами, какого-либо концептуального подхода, обобщения исторического опыта политики в различных странах.

Цели и меры политики

На вопрос о том, какая из мер российской демографической политики работает на достижение поставленных целей, ответ такой: из объявленных – практически ни одна. Большинство мер вообще нельзя соотнести с целями. Единственно понятная цель – меры решения проблем бедности. Но рассматривать в этом качестве пособия предложенного размера – это просто постыдно. Как постыдно и иметь такие пособия. Либо уж их вообще отменить, либо делать весомыми.

Рисунок 2. Различные индикаторы итоговой рождаемости реальных и условных поколений в России, 1979-2010 гг., рождений на одну женщину (к возрасту 50 лет). Источник: авторские расчеты, выполненные на основе неопубликованных данных Росстата. Примечание – черная кривая представляет собой наиболее распространенный индикатор – коэффициент суммарной рождаемости (Period Total Fertility Rate).
Рисунок 2. Различные индикаторы итоговой рождаемости реальных и условных поколений в России, 1979-2010 гг., рождений на одну женщину (к возрасту 50 лет). Источник: авторские расчеты, выполненные на основе неопубликованных данных Росстата. Примечание – черная кривая представляет собой наиболее распространенный индикатор – коэффициент суммарной рождаемости (Period Total Fertility Rate).
Материнский капитал, это, конечно, обман и посмешище. Российским демографам защищать такую меру в диспутах с зарубежными коллегами очень трудно. Ведь опыт многих стран и многих исследований убедительно показал, что единомоментные выплаты – самая  бесполезная мера с точки зрения повышения рождаемости. Она как та морковка для осла – и вкусно, и дотянуться невозможно. Судя по информации в Интернете, значительная часть материнского капитала обналичивается по тем или иным серым схемам. Какая-то часть действительно уходит на жильё, люди покупают какие-то дома в деревнях. Но к городскому населению такая стимулирующая мера не имеет никакого отношения. В последнем указе Путина речь идёт о минимальных потребительских стандартах (пособиях на уровне прожиточного уровня). Но непонятно, почему только третий ребёнок должен иметь минимальный стандарт. А первый, а второй? Хорошо, пусть ещё кто-то будет счастлив с этим пособием, но к проблеме рождаемости как таковой это не имеет отношения.

Такой аргумент, как угроза национальной безопасности, сильно действует на правителей, и та политика, которую мы имеем, это, конечно, политика испуга. Но она уже переходит границы паники, почти достигает ажитации и теряет рациональные зёрна, даже и те, которые имела когда-то.

Была в истории и политика кнута, доказавшая свою полную бесполезность. Но в логике политики испуга и паники нельзя гарантировать, что не будут запрещены аборты или введут налог на холостяков и малосемейных. Всё это было, сейчас идём по проторенным дорожкам, и можно ожидать самых неожиданных вещей. Недавно, в выступлении Президента прозвучало, что мы должны ориентироваться на многодетную семью, буквально: «Крепкую, благополучную многодетную семью». Возрождение многодетности – это утопия. Это вообще ортогонально глобальному демографическому процессу и только отвлекает ресурсы и внимание от реальных проблем, которыми нам надо заниматься всерьёз – современной городской семьей.

Необходимо в первую очередь хорошо продумать, что делать в ближайшие 2-3 десятилетия. У нас устанавливается плохое соотношение между численностью трудоспособных и выходящих на пенсию. Как избежать относительного падения уровня жизни пожилого населения? Есть большие сомнения, что пенсионная реформа сейчас ведется в должном направлении. Мы видим признаки очередного (конъюнктурного!) изменения правил игры – в частности, предлагается отказаться совсем от накопительных схем. Но в какой степени такое решение ориентировано на долгосрочную перспективу? Нужно осознать, наконец, что постарение населения и его трудоспособной части – это необратимо и надолго, и следует всю экономику и социальные институты менять в ответ на этот демографический вызов, а не пугать общество такими апрейзерами, как «Россия –дряхлеющая нация», обосновывая необходимость стимулирования рождаемости.

И, конечно, возникает вопрос миграции – замещающей трудовой или в виде миграции на постоянное жительство, и выстраивания нормальной этапности, то есть механизма, при котором любой (!) человек, приехавший на учёбу или на работу по контракту, может, постепенно интегрируясь, подняться по этой лесенке, стать российским гражданином. Этими вопросами нужно заниматься именно сейчас, а не пудрить мозги про многодетную семью как основу нашего ближайшего будущего.

О роли женщины в экономике и семье

В России очень высокая, на уровне скандинавских стран, общая занятость женщин. Но у нас избыточна женская занятость в режиме полного рабочего дня. Это одна из причин, почему у нас рождаемость меньше, чем в других странах. У нас нет нормальной гендерной политики. И это один из самых серьёзных вопросов: гендерная политика, которая касается и общих социально-экономических вопросов, и гендерных отношений в семье. Без решения этой проблемы мы не сможем серьёзно рассчитывать на повышение уровня рождаемости. Мужчины должны на равных с женщиной заниматься бытом и воспитанием детей.

Для современной цивилизации, для развитых европейских стран, к которым всё-таки относится и Россия, несмотря на все её евро-азиатские пространства, приемлем уровень рождаемости, который показывают Швеция, Франция – он реален. Но не сегодня, не завтра и не благодаря той политике, которая у нас реализуется. Это долгий и трудный для всех процесс, он никак не связан с периодичностью смены президентов и администраций. И есть масса стран, вполне развитых, имеющих нормальную рождаемость и без всякой демографической политики. Но у них есть очень развитая и серьёзная семейная политика. Есть социальная политика со всеми ответвлениями (политика занятости, политика доходов, жилищная политика, политика в отношении пожилого населения и т.д.).

Эффект и эффективность политики

С позиции отсроченных долговременных социальных и демографических последствий, эффективность проводимой политики можно оценить как отрицательную

Но вполне возможно, что в нашей стране и демографическая политика нужна для затыкания дыр, которые возникают при плохой работе других государственных органов и социальных институтов, других политик, как способ концентрации ресурсов в узких местах. Но все равно я, скорее, пессимист – все демографические политики, которые когда-то были в истории, ничего хорошего не принесли, а те режимы, которые их проводили, тоже кончали плохо. А те кто, как например Швеция, проводили действительно широкую социальную политику, ориентированную на развитие человека, выигрывали. У нас теперь политику делают, не обращая внимания на демографические знания. Приказано сделать политику, чтобы ответить Джорджу Фридману, известному «провидцу» из Техаса, с его очередным неутешительным геополитическим прогнозом для России (George Friedman(2009) ‘The next 100 years’), вот мы ее и имеем. Фактически мы вернулись к политике производства солдат. А как тем временем жить населению, когда решаются такие масштабные геополитические задачи? Можно, казалось бы, приветствовать, когда людям дают какие-то пособия, земельные участки, дома. Но с помощью столь примитивно выстраиваемого государственного патернализма, замешанного на глине «патриотизма и национализма», проблем современной семьи не решить. Патернализм в той форме, который навязывается сегодня российскому обществу, не способствует решению фундаментальных проблем, связанных с рождаемостью, продолжительностью жизни, с решением пенсионных проблем. Нам нужна вообще другая экономика, с другой структурой и государство с другими институтами. А мы рассуждаем о семье с тремя детьми, как о реальной проблеме. У нас даже нет автомобилей для семейств с тремя и более детьми, и не будет в обозримой перспективе.

Эффект политика сейчас дала. Подскоки в числе родившихся – это очевидные эффекты, но они могут быть не связаны с изменением уровня рождаемости как такового, с изменением итогового числа детей в семьях. Если супруги родили ребёнка раньше, означает ли это, что они бы не родили его вообще? Это очень сложный вопрос, и он нелегко теоретически и математически решается. Уже в учебники вошли прописные истины, что политика в основном влияет на календарь рождений, но слабо сказывается на том окончательном числе детей, которое к концу жизни имеет женщина. Наша власть, судя по президентским указам и правительственным решениям, уже выучила словосочетание «коэффициент суммарной рождаемости/суммарный коэффициент рождаемости», но еще не осознала (и консультанты, видимо, этому не способствуют), что ценность данного статистического показателя как индикатора рождаемости вообще, и как целевого индикатора при проведении политики в особенности, не многим выше самого грубого общего коэффициента рождаемости (см., в частности, статью Соботка Т., Луц В. в «Экономическом журнале ВШЭ», 2011, №4).

Так, в 1986-1987 гг. россиянки, дружно поднапрягшись, выдали КСР равный 2,2, и вожделенная мечта демографов и политиков, казалось, была достигнута. Однако ни одно из поколений, находившиеся тогда в репродуктивном возрасте и, соответственно, участвующих в формировании данного показателя (женщины, родившиеся с конца 1940-х до конца 1960-х) своими итоговыми показателями рождаемости даже не приблизились к 2 рождениям в расчете на одну женщину. Эффект от введения отпусков по уходу за ребенком был очевиден, а эффективность политики, с позиции демографических критериев – нулевая. А с позиции отсроченных долговременных социальных и демографических последствий, эффективность той политики я оцениваю даже как отрицательную. Но это уже другая тема.

 

Сергей Захаров

 

По материалам доклада на заседании Диспут-клуба АНЦЭА  "Узлы экономической политики", 20 сентября 2012 г.

 

Подготовила к публикации Наталья Гетьман

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp