Адресная социальная помощь – только для реальных бедных. Экономическая политика
Адресная социальная помощь – только для реальных бедных

Социальное обеспечение следует ограничивать в пользу истинно неимущих семей, полагает заведующий лабораторией бюджетного федерализма ИЭП им. Е.Т. Гайдара Владимир НАЗАРОВ. Проверка на  нуждаемость должна стать обязательной для любой программы социальной поддержки – от пособий до доступа к бесплатному образованию и услугам здравоохранения


Владимир Назаров
Когда экономисты говорят о необходимости проверки уровня нуждаемости, их упрекают в жадности, стремлении сэкономить на наиболее незащищенных слоях населения. Но есть же и простые человеческие чувства, которые присущи и профессиональным экономистам – милосердие, страх и надежда.

Милосердие

Милосердие призывает помочь  наиболее нуждающимся слоям населения, которые сейчас фактически выпали из системы социальной поддержки.

Дефицит доходов домашних хозяйств в России составляет менее 1% ВВП. Иными словами, чтобы в стране не было бедных (домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума), достаточно всего лишь 1% ВВП.

Между тем, за последние несколько лет социальные расходы выросли на 5% ВВП. А показатель бедности не изменился – как был 13%, так и остался. То есть, были потрачены огромные ресурсы, которыми можно было пять раз ликвидировать бедность в нашей стране, а ситуация не улучшилась. Вывод очевиден – поддерживаются не самые бедные слои населения.

Сейчас наиболее нуждающимся слоем населения являются семьи с детьми до 18 лет. Эта категория практически полностью выпала из системы социальной поддержки. Ситуация, когда риску бедности в большей степени подвержены дети, а ресурсы тратятся на другие социальные группы - аморальна. 

Страх

Если и когда мировая конъюнктура значительно ухудшится, у нас не будет возможности поддерживать ресурсами все социальные программы. При этом по-прежнему останутся огромные слои населения, не охваченные социальной поддержкой. И тогда нам придется решать очень жесткие проблемы – что делать, чтобы наши соотечественники не умирали с голоду. А для этого нам нужна совершенно другая система социальной поддержки.

При нынешнем подходе мы не можем определенно сказать, кто нуждается в нашей помощи. Простейшую проблему монетизации льгот наша система социальной защиты решила так, что возникло социальное напряжение. И это притом, что не ставилась задача экономить бюджет. С какими же проблемами столкнется наша система, когда возникнет реальная нехватка ресурсов? 

Может быть, сейчас не надо сворачивать все категориальные льготы и заменять пенсии на пособие по бедности в случае нетрудоспособности. Но у нас должна быть четкая система, позволяющая понять, кто нуждается, кто действительно находится на грани, и, если ему не помочь, погибнет, а кто может существовать и без помощи государства. Следует четко отделить одних от других, чтобы, если гром грянет, у нас была система, позволяющая оградить страну от социальной катастрофы.

Надежда

Надежда связана с развитием постиндустриального мира, в котором будет востребована совершенно иная система соцподдержки. В нынешней системе соцподдержки доминирует пенсионная система, на которую приходится порядка 77% всего объема расходов по разделу «социальная политика». Эта система создавалась в конце XIX века для другого общества. Пенсионный возраст был существенно выше, чем средняя продолжительность жизни. Доминировал физический труд. Главным источником средств к существованию для пожилой женщины была пенсия мужа, поскольку сама она не работала и пенсионных накоплений не имела.

С тех пор мир изменился:

а) сфера применения тяжелого физического труда стремительно сокращается, а возможность заниматься умственным трудом, как правило, сохраняется значительно дольше;
б) медицинские технологии позволяют продлить трудоспособный возраст;
в) системы образования становятся более гибкими, позволяя адаптировать пожилых людей к потребностям рынка труда, а люди учатся значительно дольше, позже выходя на рынок труда;
г) общий рост благосостояния, расширение возможностей инвестиций в человеческий капитал и возможностей финансовых институтов по предоставлению индивидуальных пенсионных планов и страховок в случае утери трудоспособности делают более привлекательными частные сбережения и инвестиции. Они – в отличие от государственной пенсионной системы – учитывают индивидуальные предпочтения и риски граждан;
д) в семьях, как правило, работают оба супруга, что увеличивает стабильность семейного бюджета в случае временной или постоянной нетрудоспособности одного из членов семьи.

Мир изменился, а пенсионная система осталась той же. В результате она стала непосильным бременем для современного общества. Мало того, она подрывает стимулы к труду, угнетает частные накопления, стимулирует низкую рождаемость и сужает горизонты полноценной жизни человека. И усиливает популизм в экономической политике.

Очевидно, что эта система будет реформирована во всем мире. Что же ее заменит? Частные накопления, инвестиции в человеческий капитал и внутрисемейные трансферты. Для тех же, кому совсем не повезло, необходимо предусмотреть адресные выплаты – страховку от бедности в случае нетрудоспособности.

Адресат неизвестен

Сейчас адресная модель в России практически отсутствует. Программы социальной помощи, включающие хоть какую-то проверку на нуждаемость, составляют менее 5% общего объема расходов на выплату пособий и социальной помощи. Доля бедных среди получателей отдельных видов, – именно адресных пособий – колеблется от 36% (жилищные субсидии) до 45% (ежемесячные пособия на ребенка). Примерно половина бедных не имеет никакого доступа к адресным программам социальной поддержки. А вклад адресных пособий в доход их получателей ничтожен – 10%. То есть, как говорится, ни Богу свечка, ни черту кочерга.
Вместе с тем оценка нуждаемости, как основной принцип социальной защиты, был провозглашен в России пятнадцать лет назад. Почему за это время мало что изменилось?

Программы социальной помощи, включающие проверку на нуждаемость, составляют менее 5% общего объема расходов на выплату пособий и социальной помощи

 

Во-первых, в последние лет восемь нам очень везет с экономической конъюнктурой. Нынешние цены на нефть позволяют проводить любую социальную политику.

Вторая причина – это, собственно, сущность нашей экономики, которая заключается в распределении природной ренты. У нас нет демократии налогоплательщика, у нас есть дележ ренты. А когда «пилится» рента, соответственно, часть ее остается в элите, а часть разбрасывают по электорату так, чтобы минимальным количеством средств осчастливить максимальное число людей, с минимальным напряжением для всех. Это и есть, категориальный подход, который позволяет мобилизовать пенсионеров, как наиболее важную часть электората, выделить им ресурсы, оставшиеся после дележа природной ренты и, в общем-то, решить вопрос без больших интеллектуальных усилий.

В-третьих, доминирующий в настоящее время категориальный подход к социальной помощи имеет ряд плюсов.

Прежде всего, под него заточена вся система. В глазах общественности она воспринимается как справедливая, как заслуга: «я работал, дожил до 60 лет, имею право на пенсию, я получил звание ветерана труда, я это заслужил».

Простота администрирования – тоже аргумент. Гораздо удобнее и выгоднее, с политической точки зрения, каждому человеку для счастья дать по сто рублей, чем выискивать бедных среди небедных. Зачем подвергать людей унижению, наносить им психологическую травму? Проще «раздать всем сестрам по серьгам».

Нынешняя система чрезвычайно неэкономична и порождает иждивенческие настроения. Однако упрек в иждивенчестве можно бросить и адресовать и системе, основанной на проверке нуждаемости. Относительно большие выплаты наиболее нуждающимся слоям населения могут привести к тому, что бедность надолго законсервируется в определенных слоях. То есть будут «профессиональные бедные», которые всю жизнь живут в этом статусе, живут неплохо и никуда с этой «бедности» уходить не хотят.

Принципы новой социальной политики

Каковы должны быть принципы новой системы социальной защиты?

Первое – помогать семье (домохозяйству), а не отдельному человеку. Это крайне важно, потому что косвенно это позволит укрепить семью. Сейчас нередки ситуации, когда льготник получает, допустим, льготы по жилищным субсидиям. А всем этим пользуются его вполне обеспеченные родственники. В целом домохозяйство оказывается небедным, а государство почему-то предоставляет еще и льготы.

Второе – помогать только бедным. Соответственно, проверка на нуждаемость становится обязательной при любой социальной программе. В будущем это следует распространить даже на такие социальные услуги, как образование и здравоохранение.

Третье – помогать по-разному, в зависимости от региональной специфики и индивидуальных особенностей домохозяйства. Здесь возможно некоторое совмещение категориального и адресного подхода, то есть, необходимо понимать, кого мы считаем бедным. Кто это – одинокий пенсионер, это семья, где отец алкоголик, или это семья, которая живет на Северном Кавказе, у которой по статистке ничего нет, а в реальности, есть огромный сад. Иными словами, следует по-разному подходить к разным категориям получателей и подстраивать отдельные элементы системы соцзащиты. Каждая программа должна подстраиваться индивидуально под домохозяйства, идет ли речь о пособии для повышения дохода семьи, обеспечении бесплатным детским садом, образованием или услугами системы здравоохранения.

Представляется рациональным возложить реализацию подобных программ не регионы. Поначалу, конечно, следует отработать такой подход в пилотных регионах, учитывая местную специфику, получив реальное подтверждение уровня бедности, нуждаемости. Внедрять что-либо подобное в масштабе страны пока не следует.

Дефицит доходов домашних хозяйств в России составляет менее 1% ВВП, а социальные расходы выросла за последние пять лет на 5% ВВП, не ликвидировав проблему. Значит, деньги потрачены неправильно

И четвертый принцип – помогать на основе социальных контрактов. Только так можно избежать ловушки иждивенчества. Общество предъявляет к бедному человеку определенные требования, исходя из его возраста, семейного статуса и трудоспособности. К трудоспособным нужно предъявлять самые жесткие требования, например, обязательной занятости. Если на бирже труда есть хотя бы одна незанятая вакансия, которую человек потенциально может занять, но не занял, он, соответственно, пособия не получает. Такой жесткий подход позволит помочь нуждающимся слоям населения. Но при этом не расширить эту категорию до невероятных размеров.

Необходимо, как представляется,  развивать и общественные работы. Не с целью голыми руками построить дорогу от Москвы до Анадыря. Цель – отсортировать бедных от небедных. Потому что тот, кто действительно нуждается, будет и улицы мести. Тот, кого система по нуждаемости почему-то не отсортировала, считая его бедным, а он в реальности совсем не нуждается (может быть, у него есть богатые родственники, наследство) не пойдет мести улицы. И, соответственно, не нуждается в социальной помощи.

План действий

Как следует внедрять всю эту систему? Понятно, что на первом этапе такое предложение воспринимается обществом в штыки, как непопулярная мера. Поэтому целесообразно внедрить ее вначале для новой категории граждан, для тех, кто сейчас почти ничего не получает от нынешней категориальной системы. Это помощь бедным семьям с детьми. Выделять средства нужно, четко оценивая нуждаемость домохозяйств. Этот опыт покажет, может ли наша система выявлять эти семьи, готово ли общество предоставлять им общественные работы, как будет соотноситься предоставление места в детском саду, выделение пособия и занятость трудоспособных членов семьи.

Для этого в систему соцобеспечения на эту программу следует добавить 0,4% ВВП. Этого вполне достаточно, чтобы у нас не было семей с детьми, с доходами ниже прожиточного минимума. Чтобы проверить истинную нуждаемость, нужно административно выстроить систему, обучить социальных агентов.

В России предлагаются разные методики оценки нуждаемости. В свое время был проект Всемирного Банка. Кое-где, например, в Республике Коми были получены интересные результаты. В Грузии сейчас работает любопытная и, на мой взгляд, весьма эффективная программа оценки нуждаемости. Нужно анализировать подобные результаты, прислушиваться к мнению общества.

Если программа заработает, ее можно будет распространить на всю нашу гигантскую систему социальной защиты. Систему, которая сегодня защищает человека от малых рисков, но делает его беззащитным перед большими.

Второй этап – в  эту систему, как представляется,  уже после следующих выборов, в 2019 г., можно «погрузить» пособие по безработице, базовую часть пенсии, федеральную и региональную доплаты к пенсии с целью доведения ее до прожиточного минимума, большинство выплат категориальным льготникам.

На третьем этапе уже можно будет использовать эту систему для того, чтобы «выкидывать» богатых из бесплатного медицинского обслуживания и бесплатного образования. Они могут сами постоять за себя. За исключением лишь очень дорогостоящих операций, которые могут позволить себе сделать единицы.

На четвертом, финальном этапе, адресная социальная помощь полностью заменит всю распределительную пенсионную систему. Это произойдет, думается, существенно позже, так как все обязательства нынешней пенсионной системы необходимо выполнить. На это уйдет немало времени.
 

По материалам заседания Диспут-клуба АНЦЭА «Проверка нуждаемости – основной принцип социальной поддержки населения», 16 февраля 2012 г.
 

Владимир Назаров

 

К публикации подготовила  Виктория Чеботарева

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp