Экономическое измерение: через призму агломераций. Экономическая политика
Экономическое измерение: через призму агломераций

В России естественным путем идет формирование примерно двух десятков агломераций или протоагломераций с населением более миллиона человек. На уровне Федерации и ее субъектов необходимо разработать механизмы поддержки многообразия агломерационных процессов, отметил  на Красноярском экономическом форуме заместитель министра регионального развития России Валерий ГАЕВСКИЙ


Валерий Гаевский
Мировая экономическая система становится неустойчивой, с этим никто уже не спорит. Тем пристальнее интерес к пространственным закономерностям экономической деятельности и современным механизмам администрирования и использования территорий.

Очевидно, что главный вызов развитию – динамика темпов урбанизации. По мнению экспертов ООН, количество горожан к 2050 г. вырастет в два раза и достигнет 6,4 млрд человек. К 2015 г. в мире прогнозируется формирование около 900 агломераций с численностью  населения более 1 млн человек (см. диагр. 1). Ясно, что такое «уплотнение» непременно скажется на экономических процессах.

Как и во всем мире, в России в силу самого разного рода процессов, как позитивных, так и кризисных, внимание к развитию территорий сквозь призму агломераций усилилось. Перед нами встают многочисленные, острейшие проблемы постиндустриального свойства, решение которых напрямую связано с возможностями дальнейшего развития и обновления экономики нашей страны, а также с вызовами, формируемыми глобальной средой, в которой мы должны суметь отстоять свою конкурентоспособность. Агломерационное видение проблем особенно актуально и важно на приграничных территориях, в силу того, что агломерации являются ключевыми точками геополитического влияния. В этом смысле Россия не только может, но и должна оглядываться на полезный мировой опыт развития агломераций, извлекать из него уроки, вырабатывать и предлагать свои решения.

В поиске термина

Подходов к определению агломерации в экспертном и управленческом сообществах великое множество. Тот подход, который отстаивают специалисты Минрегиона, исходит из логики государственного управления. В соответствии с этой логикой под агломерацией следует понимать компактное скопление населённых пунктов, главным образом городских, местами срастающихся, объединённых в сложную динамическую систему с интенсивными производственными, инфраструктурными, социальными связями, общим использованием межселенных территорий и ресурсов.

Диаграмма 1. Динамика урбанизации. Источник: Презентация автора
Диаграмма 1. Динамика урбанизации. Источник: Презентация автора
И перед нами встают непростые проблемы: как обеспечить стабильный приток ресурсов, как не остаться на обочине глобальных потоков, а быть их оператором, значимым узлом в системе товарных, финансовых, технологических, культурных процессов. Как регулировать миграционные потоки, устремившиеся сейчас в региональные столицы и города-ядра, как предотвратить перенасыщенность городов. И профессиональная оценка пульсирующих ресурсов агломерации, ее каркаса, транспортных систем, инфраструктуры, расселения, человеческого капитала и многих других факторов абсолютно необходима для оптимизации усилий, для сокращения издержек, для эффективного управления и хозяйствования (см. рис. 1).

Особенно это касается тех городов, где существует монопрофильная структура городского хозяйства и потому высоки риски социально-экономических потрясений.

Импульсы к развитию  (интеллектуальные, производственные, социальные и т. п.) всегда шли из мест наивысшей концентрации людских ресурсов. Анализ мировой практики урбанизации показывает, что такие центры формируются там, где средняя плотность населения составляет 350 чел/кв. км. Малолюдные российские пространства не могут продуцировать такие импульсы и одновременно не могут являться надежным рынком сбыта отечественных товаров и услуг. Напротив, развитый рынок может существовать только на высоко урбанизированных территориях, составляющих каркас системы расселения в стране.

Города-ядра агломераций

В настоящее время в России насчитывается около двух десятков формирующихся агломераций, вернее, даже протоагломераций, с численностью населения более миллиона человек каждая, и еще несколько агломераций, приблизившихся к миллионному порогу (см. рис. 2).

Центры агломерации, как свидетельствует мировая практика, формируются там, где средняя плотность населения составляет 350 чел/кв. км.

Рисунок 1. Что дает учет агломерационных эффектов. Источник: Презентация автора
Рисунок 1. Что дает учет агломерационных эффектов. Источник: Презентация автора
А в ряде регионов происходит формирование локальных полицентрических агломераций, с численностью населения до 500 тыс. человек.

Мы видим, что население России неравномерно и нерационально размещено, плотность в Европейской части составляет 26 человек на квадратный километр, а в Азиатской – 2,3.

Доля агломераций в городском населении России составляет 42%.

За два десятилетия только пять городов-ядер агломераций смогли увеличить свое население, это Москва, Ростов-на-Дону, Казань, Красноярск и Краснодар.

Снижение численности населения в 14 городах-ядрах свидетельствует не столько об общей убыли населения (в том числе городского), сколько о том, что урбанизационные процессы здесь замедлились. И стихийное формирование новых агломерационных центров представляется маловероятным. Происходит и переток трудовых ресурсов, и, прежде всего, квалифицированных кадров из городов-ядер в Москву и некоторые другие города-ядра. Хотя статистические данные не отражают реального, так называемого, «дневного» населения в этих городах, ставших центрами еще и ежедневной маятниковой миграции.

Рисунок 2. Городские агломерации России. Источник: Презентация автора
Рисунок 2. Городские агломерации России. Источник: Презентация автора
Как представляется, в дальнейшем будет происходить перераспределение населения в сторону городов с численностью свыше полумиллиона человек. И надо содействовать этому процессу, особенно это касается заселения Востока России.

Вместе с тем, надо учитывать общие риски формирования агломераций, такие как снижение уровня бюджетной обеспеченности в городе-центре; усложнение решения социальных и бытовых проблем в «периферийных» городах; снижение (а то и утрата) статуса локальных элит.

Сегодня города конкурируют за привлечение бизнеса и инвесторов, предлагая те или иные условия благоприятствования. Параллельно этому процессу все более избыточное давление испытывает на себе городская инфраструктура. Города задыхаются в пробках, резко обострилась проблема подключения к коммунальным ресурсам новых предприятий и жилых домов, миграционная волна с трудом поддается управлению.

Одновременно существенным ограничителем становится недоразвитость или даже истощенность периферии. Стихийное, неконтролируемое высасывание ресурсов из периферии должно уступить место целенаправленному и культурному возвращению ей возможности развития. Поэтому миссия городов по цивилизованному восстановлению и развитию периферии должна приобрести формат «портфеля» самых разнообразных проектов, реализуемых совместно крупными городами и районами в сотрудничестве с бизнесом.

Проблемы территориального управления

Целенаправленное развитие агломераций – это, прежде всего, проблема территориального управления. Современные городские агломерации выходят за рамки существующих административных образований, порой относительно реалий сетка административно-территориального деления становится бессмысленной. Законодательство остается в стороне от этих процессов, а по отдельным вопросам заставляет изобретать «обходные пути», к примеру – коллективные соглашения.

Рисунок 3. Локализация агломераций по округам. Источник: Презентация автора
Рисунок 3. Локализация агломераций по округам. Источник: Презентация автора

В ряде российских регионов происходит формирование локальных полицентрических агломераций, с численностью населения до 500 тыс. человек

Еще проблема: любое финансирование, выходящее за пределы города, рассматривается как нецелевое, со всеми вытекающими правовыми последствиями. У нас по-прежнему нет рациональных институциональных условий: отсутствует эффективная инфраструктура поддержки и формирования агломераций как на национальном, так и региональном уровнях. Нет согласованной системы документов долгосрочного развития, совмещающих для конкретной агломерации пространственное, социально-экономическое и бюджетное планирование.

С позиции Министерства регионального развития, помимо начавших практиковаться межмуниципальных соглашений, хоть как-то реагирующих живую жизнь агломерации «на межах» административной нарезки территорий, необходимо включение такого понятия, как агломерация, в документы стратегического планирования.

Развитие в масштабе агломерации – задача федерального масштаба. На государственном уровне сегодня, прежде всего, речь идет о приоритетах, зафиксированных в стратегиях социально-экономического развития федеральных округов. Они все у нас утверждены в 2010-2011 гг. (см. рис. 3).

В ряде российских регионов происходит формирование локальных полицентрических агломераций, с численностью населения до 500 тыс. человек

Рисунок 4. Акты, в которых следует учитывать агломерационные критерии. Источник: Презентация автора
Рисунок 4. Акты, в которых следует учитывать агломерационные критерии. Источник: Презентация автора
Важно подчеркнуть, что вопрос не в том, развитие какого числа агломераций на территории нашей страны необходимо поддерживать. Вопрос состоит в том,

как поддержать все многообразие агломерационных процессов как таковых. И найти ответ на него – насущная необходимость.

Важно подчеркнуть, что вопрос о точной нарезке конкретного числа агломераций на территории России не ставится, очень необходима поддержка всего многообразия агломерационных процессов как таковых и в связи с этим необходима и системная оптимизация правового поля (см. рис 4).

К практическим шагам можно отнести совершенствование инструментария территориального планирования. Например, разработанные поправки в Градостроительный кодекс РФ, предлагающие реалистичный механизм по совместной разработке документов территориального планирования двумя и более субъектами федерации.

Минрегион добивается разработки адекватного инструментария проектирования агломераций комплексного характера, то есть в срезах территориального, стратегического и бюджетного планирования. Причем, такого рода инструментарий также должен предполагать увязку с отраслевыми стратегиями и отраслевыми схемами территориального планирования  в нашей стране (не исключая возможной их коррекции).

В этом сложном процессе без помощи федерального центра никак не обойтись. Точно также крайне важна инициатива от самих субъектов. В частности, диалог со стейк-холдерами должен организовываться на уровне субъекта РФ. Задача Министерства регионального развития институционально и методологически обеспечить этот процесс. Минрегионом сейчас формируется межведомственная рабочая группа, в конце 2012 года уже состоялось ее установочное заседание. Минрегион планирует провести в конце первого квартала текущего года специальную конференцию, посвященную мерам государственной поддержки развития городских агломераций в РФ.

 

 

Валерий Гаевский

 

По материалам доклада В. В. Гаевского «Агломерации России как объект государственного  управления» на дискуссионной панели «Новые подходы к развитию агломераций: стратегии регионов» на  X Красноярском экономическом форуме, 15 февраля 2013 года, г. Красноярск.

 

Подготовила к  публикации Наталья Гетьман

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp