Ключевые риски реализации госпрограммы по Северному Кавказу. Экономическая политика
Ключевые риски реализации госпрограммы по Северному Кавказу

Планам российского правительства создать на Северном Кавказе индустриальные туристско-рекреационные зоны мешает концентрация многих старых проблем региона: не найдено системное решение конфликтов в земельной сфере, сохраняются серьезные противоречия в исламской среде, высок уровень экстремистской преступности. Чтобы реализовать госпрограмму, полагает сотрудник ИЭП Константин КАЗЕНИН, эти проблемы придется решать


Константин Казенин
В конце прошлого года Правительство России утвердило госпрограмму развития Северного Кавказа до 2025 года. Главная ее цель – создать центры экономического роста, индустриальные и туристско-рекреационные зоны, скоординировать стратегию государства и бизнеса в регионе. Объем финансирования программы составляет 2,5 трлн рублей, 90% этих средств приходится на внебюджетные источники. Власти рассчитывают, что в результате реализации программы ежегодный объем инвестиций увеличится до 2 трлн рублей, объем валового регионального продукта достигнет 6 трлн рублей. Для привлечения к реализации программы банковского капитала предусмотрены значительные государственные гарантии по кредитам.

Модернизация сверху

Механизм госгарантий уже используется на Северном Кавказе. Только в Кабардино-Балкарии в 2012 г. процедура предоставления госгарантий была полностью завершена для двух проектов. Однако пока нет свидетельств того, что эта мера способна пробудить сколь-нибудь массовый интерес к Северному Кавказу частных инвесторов, для которых важны экономические стимулы, а не политические. Сейчас среди инвесторов, уже реально вложившихся в предусмотренные программой проекты или обозначивших серьезный интерес к таким вложениям, большинство составляют зарубежные компании с государственным участием и крупные предприниматели – выходцы из республик Северного Кавказа. Для этих групп инвесторов на первом месте не экономический, а политический интерес. Но реализация программы с опорой только на такие группы инвесторов представляется проблематичной.

Вызывают вопросы пути реализации проектов, заложенных в госпрограмму, например, создание кластера горнолыжных курортов. Этот проект далеко не однозначно воспринимается экспертным сообществом. Во-первых, все задаются вопросом, откуда возьмется такое количество потребителей этих услуг, с учетом сохраняющихся проблем с безопасностью на Северном Кавказе. Во-вторых, там уже сейчас есть довольно известные курортные бренды – Домбай, Приэльбрусье. В них за последние10–15 лет вложено много средств местного бизнеса, уже доказавшего свою способность работать в специфических условиях Северного Кавказа.

Курорты – сами себе конкуренты

На Северном Кавказе продолжается реализация проекта по созданию горнолыжного туристического кластера. Его оператор – ОАО «Курорты Северного Кавказа», контрольный пакет акций принадлежит государству. По проекту, скорректированному в 2011 г., в него должно войти шесть современных горнолыжных курортов: Матлас (Дагестан), Армхи (Ингушетия), Мамисон (Северная Осетия), Эльбрус-Безенги (Кабардино-Балкария), Архыз (Карачаево-Черкесия) и Лаго-Наки (Адыгея) (Источник: ОАО «Курорты Северного Кавказа»).

Основной «имиджевой» новостью туркластера за пять месяцев 2013 г. стало открытие в феврале первой трассы курорта Армхи в Ингушетии. Однако Армхи вряд ли можно рассматривать как центральный элемент кластера с экономической точки зрения. Во-первых, курорт построен на высоте около 1500 м, где снежный покров нестабилен, в том числе и зимой – даже церемониюего открытия трассы из-за отсутствия снега пришлось переносить. Во-вторых, в Ингушетии сохраняется сложная оперативная обстановка.

Системная проблема госпрограммы – отсутствие прозрачной процедуры согласования с местными жителями земельных решений при курортном строительстве

Все это и отсутствие узнаваемого бренда нового курорта вряд ли позволяют надеяться на существенный поток туристов из других регионов. Видимо, осознавая это, глава региона Юнус-Бек Евкуров еще до открытия Армхи заявлял, что курорт «в первую очередь, позволит удовлетворить внутренний спрос».

Между тем, в экономически более перспективных «звеньях» горнолыжного кластера, курортах Западного Кавказа, где более стабильный и долговременный снежный покров и куда даже до начала строительства кластера регулярно приезжали туристы из разных регионов России, новые объекты за первые пять месяцев 2013 г. открыты не были. Не были там разрешены и серьезные противоречия, связанные с предполагаемым вводом в действие новых курортов.

Первые гостиницы курорта Архыз, общая вместимость которого составит 25 тыс. туристов, должны открыться уже летом. Между тем никто пока не дал ответа на вопрос: смогут ли выжить эти старые и хорошо известные туристам курорты, если государство создает им конкурентов. К примеру, в Карачаево-Черкесии до сих пор никак не прояснен вопрос о защите интересов предпринимателей курорта Домбай. А он после ввода в эксплуатацию Архыза рискует потерять значительную часть туристов. (См.: «Серьезный спад потока туристов на Домбай». И.В. Стародубровская, К.И. Казенин. Северный Кавказ в 2012 году: итоги и риски. Российская экономика в 2012 году: итоги и перспективы. М.: Издательство Института Гайдара. 2013. С. 623–643.) Это грозит значительной социальной, а возможно, и политической напряженностью, поскольку Домбай является ключевым работодателем для значительной части Карачаевского городского округа и Карачаевского муниципального района. Многие семьи, владеющие гостиницами на этом курорте, имеют заметное политическое влияние в республике.

Земельный вопрос

Другая нерешенная проблема курортов на Западном Кавказе касается земельных отношений (см. подробнее: Конфликт пересекающихся прав на ресурсы). Особенно обострена она в Кабардино-Балкарии, где новые курорты предполагается строить в непосредственной близости от земель сельхозназначения, активно используемых местными жителями. События последних месяцев показали, что отсутствие прозрачной, четкой процедуры согласования с местным населением при курортном строительстве – системная проблема, а не недочет подготовки отдельных управленческих решений.

«Первым звонком» здесь стала ситуация в горном селе Безенги Черексского района, где осенью 2012 г. пять депутатов местного самоуправления отказались от мандатов в связи с незаконным, по их мнению, отторжением земель села под курортное строительство.

В конце 2012 г. стало известно о протесте против отвода земель под курорты уже со стороны депутатов одного из сел Зольского района. Там, правда, ситуация не обострилась настолько, как в Безенги: депутаты не отказывались от мандатов и даже позднее дезавуировали собственные заявления о необходимости запрета выделения земель под строительство.

Тем не менее, зимой и весной 2013 г. сельские общины тех сел Зольского района, чьи земли находятся в зоне будущего строительства, точно так же, как жители Безенги, ожидали информации от ОАО «КСК» о границах будущих курортных землеотводов. По их собственному свидетельству, внятных разъяснений они пока не получили.

Заметный протестный потенциал со стороны местных жителей и отсутствие диалоговых процедур по земельным вопросам сегодня является одной из главных проблем курортного строительства. Учитывая остроту земельных конфликтов в различных регионах Северного Кавказа, мы считаем крайне опасным сохранение закрытого режима планировки курортных территорий.

В мае 2013 г. появились сообщения о согласовании правительством Кабардино-Балкарии вопроса по проведению кадастровых и землеустроительных работ, а также разработке проекта планировки территории особой экономической зоны ОАО «Курорты Северного Кавказа» (см.: В Кабардино-Балкарии приступили к планировке территории особой экономической зоны // ИА REGNUM, 14 мая 2013 г.).

Пока неизвестно, как конкретно в ходе этих работ будет построено взаимодействие с заинтересованными сельскими общинами. От подходов к этому вопросу со стороны самого руководства ОАО «КСК», меняющегося после отставки председателя совета директоров компании Ахмеда Билалова, будет зависеть, станет ли горнолыжный кластер новым серьезным катализатором напряженности в регионе.

При реализации не только курортных, но и многих других проектов госпрограммы обостряется «земельный вопрос». В некоторых регионах уже идут конфликты, связанные с передачей земли под строительство новых предприятий. Ситуация сложная, потому что, с одной стороны, юридический статус многих территорий на Северном Кавказе не вполне прояснен, там много земли с неопределенными правами собственности. А с другой – местные общины имеют твердое представление об «исконно своих» территориях и протестуют против того, чтобы какие-либо решения по этим землям выносились без их участия.

Помимо этого некоторые действия, связанные с землеотводами, предпринимаются одновременно с реформами, проводимыми или готовящимися в земельной сфере. Например, сейчас в Кабардино-Балкарии планируется снять запрет на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения. Любые акты, принятые в переходный период, неизбежно будут иметь ущербную легитимность.

Еще одна проблема – кадровая. На крупные предприятия, построенные на Северном Кавказе в постсоветское время, сейчас завозят работников из других регионов. Безработных в республиках много, но приоритеты в поиске работы у них иные – мелкий бизнес, трудовая миграция. «Внешних» работников предпочитают и наиболее престижные гостиницы туристических центров (см. подробнее: Готов ли Северный Кавказ к модернизации).

Конфликты на религиозно-экономической почве

Ислам играет значительную роль во всех регионах Северного Кавказа. А в Дагестане он не только занимает определяющее место в духовной сфере, но и является существенным фактором регулирования социальных отношений и конфликтов. Раскол внутри мусульманского сообщества Дагестана, явно оформившийся во второй половине 1990-х гг., привел к жесткой конкуренции различных исламских центров за неформальный контроль над самыми разными сторонами жизни региона. Реагируя на усиливающуюся конфронтацию, дагестанские власти в 2010 г. инициировали различные формы внутриисламского диалога. Это обозначило отход от прежней установки на поддержку одной из ветвей ислама (суфизма) в качестве «традиционной» для Дагестана. После того как в конце января 2013 г. временно исполняющим обязанности президента Дагестана стал Рамазан Абдулатипов, возник вопрос о том, какой курс выберет новая власть региона в отношении исламских проблем.

Глобальный недостаток госпрограммы развития Северного Кавказа в том, что она делает ставку не на поддержку реальных ростков модернизации, а на «модернизацию сверху»

Выбор, по крайней мере, в публичном пространстве пока не состоялся. Неопределенность позиции республиканских властей в исламской сфере фиксируется на фоне кадровых потерь всех основных течений дагестанского ислама, понесенных ими в силу разных причин в 2012 г. (см. подробнее: Северный Кавказ в 2012 году: итоги и риски. Российская экономика в 2012 году: итоги и перспективы. М.: Издательство Института Гайдара. 2013. С. 623–643). Помимо этого в регионе усугубляются и проблемы экстремистской преступности. Усиливаются очаги напряженности в некоторых селах, где зачастую одновременно возникают серьезные конфликты экономического характера.

Так, в марте–апреле нынешнего года отмечено нарастание напряженности в селе Гимры Унцукульского района: во время спецоперации в Махачкале был убит лидер так называемого гимринского джамаата Ибрагим Гаджидадаев, а в апреле в самом селе Гимры прошла масштабная операция, в ходе которой было уничтожено несколько активных членов местного бандподполья, оказывавших активное сопротивление правоохранительным органам. Все это происходит на фоне крайне острых проблем, связанных с компенсационными выплатами местным жителям за утрату земли и домостроений при строительстве водохранилища вблизи этого села (см.: И.В. Стародубровская, Д.В. Соколов. Истоки конфликтов на Северном Кавказе. Москва: Дело. 2013. С. 150–173).

В селе Хаджалмахи Левашинского района весной 2013 г. крайне обострились взаимоотношения между религиозными группами, с убийствами и взаимными обвинениями в убийствах. К тому же в селе возник жесткий конфликт по поводу финансовой пирамиды, организованной группой жителей Хаджалмахи и аккумулировавшей миллиарды рублей в качестве взносов, поступивших из разных районов Дагестана. Острота ситуации связана с тем, что инициаторы пирамиды известны как адепты одного из противоборствующих религиозных течений. Тем самым религиозные и экономические факторы обострения ситуации оказываются тесно переплетенными.

«Параллелизм» религиозных и экономических конфликтов наблюдается и в других населенных пунктах Дагестана. Развитие этой тенденции ведет к территориальному «дроблению» прежнего конфликта между религиозными течениями, к его все большему встраиванию в реалии разных частей региона. По мере усиления этой тенденции, рецепты диалогового урегулирования, которые применялись в Дагестане в 2010–2012 гг. (они преимущественно были основаны на консультациях между религиозными лидерами республиканского масштаба), могут стать неэффективными. Для снижения напряженности в религиозной сфере потребуются меры, максимально «настроенные» на специфику конкретных сел и районов, а также увязанные с решением серьезных экономических проблем.

Вывод напрашивается сам собой: глобальный недостаток госпрограммы развития Северного Кавказа в том, что она делает ставку не на реальные очаги экономического развития, существующие там (например, мелкий и средний туристический бизнес, животноводство и т.д.), а на «модернизацию сверху», которая не учитывает множество важных особенностей ситуации, складывающейся в национальных республиках.

 

Константин Казенин

 

 

Подготовила к публикации Виктория Чеботарева

Поделиться:

Партнеры

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 44

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 45

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 44

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 45

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 44

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 45

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 44

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 45

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 44

Notice: Array to string conversion in /var/www/html/ecpol/components/com_banners/models/banners.php on line 45
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp