Метаморфозы промышленной политики в XXI веке. Экономическая политика
Метаморфозы промышленной политики в XXI веке
17 Июнь 2013, Юрий Симачёв

Мировое хозяйство претерпевает стремительные перемены. В связи с этим осуществляются маневры в промышленной политике (ПП), сменяются ее акторы. Россия продолжает стоять на обочине этих мировых процессов, о чем свидетельствует качество реализации нашей промышленной политики, отмечает заместитель генерального директора Межведомственного аналитического центра  Юрий СИМАЧЁВ


 

Юрий Симачев
«…Однажды экономисты поверили в то, что рынок в условиях развивающихся стран несостоятелен, и только мощное государственное вмешательство способно вывести эти страны из нищеты. Затем они решили, что само это вмешательство – куда большее зло, и лучшее, что способно сделать правительство, – это отказаться от любых попыток управлять экономикой. Жизнь не подтвердила ни одну из этих позиций. И в той, и другой политике нет гибкости», – замечает в своей работе Промышленная политика в XXI веке – (http://www.hks.harvard.edu/fs/drodrik/Research%20papers/UNIDOSep.pdf) профессор политической экономии в Гарвардском университете Дэни Родрик (Dani Rodrik).

Как отмечает этот автор, новое «открытие» промышленной политики (ПП) – это лишь признание того, что историки экономического развития знали всегда: формирование новых отраслей и секторов экономики часто требует некоторого толчка со стороны государства. Этот толчок может принимать форму субсидий, кредитов, инфраструктуры и другой помощи. Копните историю любой преуспевающей индустрии, и с большой вероятностью вы обнаружите там изначальную поддержку государства.

«За» и «против» проведения промышленной политики

Отношение к промышленной политике среди значительной части экспертов – отрицательное. Для этого есть серьезные основания, особенно применительно к возможностям формирования и реализации такой политики в России. Eще в начале 2000-х Борис Кузнецов представил одно из лучших, по-моему, сопоставлений «за» и «против» промышленной политики (Б. Кузнецов. Нужна ли России промышленная политика? Доклад на семинаре «Стратегия развития» Института комплексных стратегических исследований и Высшей школы бизнеса МГУ, 17 декабря 2001 г., Москва).

Аргументы «за»

– Рыночные механизмы эффективно снимают структурные дисбалансы только при относительно небольших отклонениях от оптимума. Ликвидация «глобальных» дисбалансов требует специальных, внерыночных мер.

– Временные горизонты принятия решений рыночными субъектами «короче», чем может быть необходимо для принятия оптимальных решений самим рынков (market failure).

– Социальные и политические издержки рыночной саморегуляции без применения специальных мер могут оказаться выше, чем позволяет прочность социально-политической системы.

– «Новые» сектора (infant industries) в период становления могут оказаться неконкурентоспособными из-за неблагоприятных стартовых условий.

Аргументы «против»

Рисунок 1. Базовые подходы к промышленной политике
Рисунок 1. Базовые подходы к промышленной политике
– Промышленная политика искажает рыночные сигналы и приводит к неэффективным решениям на микроуровне. Промышленная политика генерирует более существенные дисбалансы, чем те, которые призвана нивелировать.

– Промышленная политика предполагает «неравные правила игры», создает широкие возможности для лоббизма и коррупции.

– Промышленная политика предполагает выбор государством (чиновником) «чемпионов» (picking winners), назначение победителей, что неизбежно приводит, даже в отсутствии коррупции, к ошибкам и масштабным неэффективным издержкам.

– Характер современных корпоративных структур (транснациональный и диверсифицированный) не позволяет использовать отрасли (сектора) как объект регулирования.

Вообще говоря, из этого, да и из других сопоставлений следует, что промышленная политика – очень непростой инструмент с заманчивыми перспективами и высокими рисками. Для реализации эффективной промышленной политики чрезвычайно важны способности государства к реализации «умной политики», заинтересованной реакции на независимые оценки, а самое главное, готовность и публично признать ошибки, и сделать выводы на будущее.

Существует множество трактовок того, что же представляет собой «промышленная политика». Она часто пересекается с политиками структурной перестройки, диверсификации, модернизации, инноваций. Попробуем дать некоторые возможные определения, не претендуя на их исключительность.

Структурная политика – содействие повышению конкурентоспособности производства отечественных товаров и услуг на внутреннем и мировых рынках, а также обеспечение структурного маневра в сторону повышения доли отраслей, производящих продукцию с высокой степенью переработки, и отраслей сферы услуг.

Промышленная политика – целенаправленное изменение структуры экономики за счет создания более благоприятных условий для развития определенных (приоритетных) секторов и производств в интересах обеспечения устойчивого долгосрочного развития экономики.

Отраслевая политика – совершенствование отраслевого регулирования, «настройка» инструментов поддержки с учетом отраслевой специфики, снятие отраслевых барьеров для развития компаний и привлечения инвестиций.

Промышленная политика – это не только поддержка «победителей», но и помощь «отстающим», не только содействие прогрессивным, но и противодействие негативным структурным изменениям в экономике

Среди отдельных признаков собственно промышленной политики можно назвать: активность и упреждение; определение приоритетов; перераспределение ресурсов, прав, контроля между секторами, отраслями; наличие выигравших и проигравших; ориентация на долгосрочный выигрыш для всей экономики. Необходимо отметить, что промышленная политика – это не обязательно поддержка «победителей», это может быть и помощь «отстающим»; это не только содействие прогрессивными, но и противодействие негативным структурным изменениям в экономике.

Не только вертикальная, но и горизонтальная политика оказывают структурное воздействие – это следствие гетерогенности влияния на бизнес даже нейтральных механизмов поддержки. Но промышленную политику отличает (по крайней мере, должно отличать) изначально заданный вектор желательных структурных изменений и подбор под него соответствующего инструментария. Кстати, в последнее десятилетие наблюдается процесс активного сближения  промышленной и инновационной политики: первая становится более горизонтальной, вторая – наоборот, более вертикальной.

Поводов для обращения к промышленной политике немало и они опять же могут кардинально различаться: от акцентированной необходимости компенсации определенных провалов рынка и инициирования конкретных структурных изменений до относительно нейтральной координации разных политик и даже в качестве привлекательной «упаковки» для политиков комплекса различных мер по улучшению бизнес-среды.

Неотъемлемое свойство (ценность и опасность) промышленной политики – это ее направленность на изменение распределения ренты в экономике. Это качество в сочетании с возможностью апеллировать к долгосрочным и политически выигрышным задачам и, соответственно, аргументировать необходимость предоставления поддержки и преференций определенным секторам определяет привлекательность ПП для различных групп интересов.

Отличительная особенность промышленной политики в том, что она обычно объединяет в себе весьма разнородный и в принципе типовой инструментарий, но заранее сфокусированный на определенные структурные изменения в экономике. Среди инструментов ПП можно назвать: бюджетные, налоговые, таможенные, кредитно-денежные (со стороны ЦБ). А также: управление государственной собственностью, отраслевое регулирование, техническое регулирование, регулирование интеллектуальной собственности, саморегулирование, и т.д., и т.п.

Некоторые вехи промышленной политики

Некоторые условные этапы в развитии промышленной политики в мире и особенности ее «дизайна» таковы. До начала 1990-х гг. предпочитались активные меры государства, прямое воздействие, поддержка «чемпионов», т. е преимущественно вертикальная промышленная политика. В 1991-2000 гг. с активизацией  процессов глобализации и действий ТНК, развитие которых стало иметь мало отношения к административным границам государств, наблюдалось перераспределение производственных факторов, переток и концентрация капитала в отдельных секторах.

Рисунок 2. Характеристика этапов в российской промышленной политике
Рисунок 2. Характеристика этапов в российской промышленной политике
Сдвиг к горизонтальной промышленной политике, т. е. принципы «новой промышленной политики» характеризуют 2001-2007 гг., когда на первый план выходят технологический динамизм, технологические индустрии, инновации и образование, важность обучения и появления демонстрационных эффектов в инновационных сферах. Это горизонтальное развитие прервала острая фаза финансового кризиса 2008-2009 гг., вызвавшая расширение применения инструментария вертикальной промышленной политики, протекционистские и преференциальные меры (см. рис. 1).

В посткризисный период, ввиду неустойчивости развития и противоречивых уроков кризиса, системная промышленная политика, при которой на первый план выдвигается координирующая роль государства, продолжает оставаться востребованной. Однако на первый план выступают уже новые реалии: с катастрофической скоростью выбывающие производственные фонды и недостаточный темп новой индустриализации, чтобы компенсировать это выбытие и обеспечивать экономический рост. Добиваться этого уже предстоит в новых условиях конкуренции: в открытой экономике и в другом технологическом укладе. Кроме того, изменились условия международного взаимодействия, произошло присоединение России к ВТО, идут процессы интеграции в рамках СНГ, ЕвразЭС и Таможенного союза.

Кратко характеристика этапов в российской промышленной политике представлена на рис. 2.

Механизмы качественной реализации промышленной политики

У каждой страны могут быть разные вариации ПП, но есть общие представления о возможных способах повысить ее качество и снизить риски чрезмерного (нерационального) вмешательства государства в экономику. К примеру, Дэни Родрик в уже упомянутой нами работе выдвигает десять принципов (ниже в тексте выделены курсивом) качественной реализации промышленной политики, позволяющих, хоть и очень грубо, но все-таки протестировать качество ПП в России.

1. Стимулировать следует  только новую деятельность. Этот принцип в России явно не среди приоритетных. В существенно большей степени поддержка сориентирована на крупные предприятия традиционных отраслей, при этом она в большей части связана с социальными факторами. Поддержка новых бизнесов, новых направлений деятельности, роста компаний – очень ограничена и инструментально, и ресурсно.

2. Четко определить критерии успеха. Частично в российской практике этот принцип применяется: критерии успешности иногда формулируются (целевые показатели), но либо на очень отдаленную перспективу, либо они сильно зависят от внешних обстоятельств.

Необходим непрерывный системный характер обновления промышленной  политики, обеспечение возможности ее регулярной перезагрузки

3. В механизмах поддержки должен быть предусмотрен встроенный механизм прекращения поддержки – в случае выхода на рентабельность или неудачи проекта. В российской практике этот принцип не применяется, реально издержки по прекращению механизмов поддержки, различных преференций (мотивировавшихся временными обстоятельствами) – весьма высоки, причем вне зависимости от масштабов такой поддержки, а практика «чистки» всевозможных стимулов, льгот и особых условий – весьма ограниченная и нерегулярная.

4. Целью государственной поддержки должны быть не сектора, не отрасли, а виды деятельности. Частично этот принцип применяется в нашей стране. Примеры тому:  программы технологического профиля (наноиндустрия, биоиндустрия).

5. Поддерживать те виды деятельности, которые имеют четкий потенциал развития и демонстрационные эффекты. Частично этот принцип учитывается в российской практике: есть некоторые позитивные изменения в создании новых инструментов, в том числе по формированию «сетей поиска» (связанные гранты, технологические платформы, региональные кластеры).

6. Проведение ПП должно быть возложено только на учреждения, обладающие соответствующей компетентностью. И этот принцип иногда используется: некоторые  функции делегированы институтам развития (например, РОСНАНО).

7. Учреждения-исполнители должны тщательно контролироваться, быть четко, «кровно» заинтересованы в конечных результатах. До этого нам чрезвычайно далеко: оценка эффектов и результатов применения тех или иных мер не ведется, влияние промышленной политики не выделяется, при этом собственно правительство сложно представить в виде единой команды.

 8. Органы, принимающие решения, должны поддерживать плотный контакт с частным сектором. Отчасти и это практикуется, более того, есть существенные позитивные сдвиги во взаимодействии государственных органов со средним бизнесом, с отраслевыми  бизнес-ассоциациями.

9. Анализировать неудачи и ошибки, чтобы снизить их вероятность. Такой практики в России практически нет: основной акцент сделан на минимизации рисков. При множестве экспериментов по различным инструментам стимулирования экономического развития весьма слаб процесс извлечения уроков и учета их в будущем.

10. Необходимы непрерывный системный характер обновления политики, обеспечение возможности ее регулярной перезагрузки. И этот принцип работает в нашей стране лишь отчасти, как правило, в виде процедур уточнения и коррекции программ, но проводятся они недостаточно прозрачно и без внятной публичной аргументации. Надо заметить, что некоторые политики (комплексы действий) недостаточно результативны из-за противоречий с другими политиками. В этой связи необходим горизонтальный анализ согласованности различных мер и действий (не только тех, которые формально могут быть отнесены к промышленной политике, но и тех, которые оказывают существенное влияние на поведение компаний, мотивацию стейкхолдеров), регулярная реинновация такого комплекса мер – уточнение рамок и задач, актуализация инструментария, оптимизация распределения ресурсов между различными инструментами.

 

Юрий Симачёв

 

Продолжение см. Как создать новую промышленную политику

 

Подготовила к публикации Наталья Гетьман

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp