Спасительный симбиоз. Экономическая политика
Спасительный симбиоз
23 Апрель 2012, Ирина Ильинская

Без модернизации транспортной инфраструктуры Россию ждет транспортный кризис. Эту, как и многие другие проблемы можно решать с помощью ГЧП, но механизмы его реализации сложны, порой сопровождаются ростом коррупции, отметили эксперты на круглом столе «Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России и странах АТЭС». В России же  нормативно-правовая база ГЧП еще только формируется


Инфраструктура на исходе

По оценке Всемирного Банка, для устойчивого роста экономики темпами не ниже 6% в год развивающиеся страны должны инвестировать в инфраструктуру не менее 5% ВВП. Китай с начала 2000-х годов вкладывает в нее 8-10%, Индия – 4-6%, - отметила профессор кафедры правового регулирования и экономики таможенного дела Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ) Елена Гокжаева. В Россия актуальность вложений в инфраструктуру связана еще и с высоким износом уже имеющейся. Так, Герман Греф в своем выступлении на конференции «Россия и мир: вызовы нового десятилетия» в 2010 г. констатировал, что наша страна по качеству инфраструктуры находится на 86-м месте в списке 133 стран, а самое плачевное состояния, по его словам, у автомобильных дорог. По мнению аналитиков компании McKensey (см. Кондратьев В. Инфраструктурная ловушка // Прямые инвестиции. 2010. №11), любые задержки на пути модернизации инфраструктуры чреваты для России не просто транспортными пробками, а полным инфраструктурным коллапсом.

Елена Гокжаева
Мировой финансовый кризис только ухудшил ситуацию. В 2008-2009 годах была приостановлена почти половина проектов по модернизации инфраструктурных объектов, - напомнила  профессор МИИТ. В отличие от России другие страны действовали по  классическому рецепту вывода страны из кризисного состояния в логике  «нового курса Рузвельта». Например, в КНР  76% из 586 млрд долл., выделенных на антикризисные меры, предназначено на   модернизации инфраструктурных объектов.

Для переобустройства инфраструктуры можно привлекать специалистов, не имеющих опыта в этой сфере деятельности. Здесь есть потенциал перевода избыточных рабочих рук из стагнирующих отраслей, - отметила  Елена Гокжаева.  Однако для опережающего развития инфраструктурных секторов необходимы крупномасштабные инвестиции. И потому приоритетное значение имеет развитие инструментов  государственно-частного партнерства.

Пока российское право не различает «институциональное» и «контрактное» ГЧП, а конкурентная борьба сосредоточена на этапе выбора инвесторов, но не на стадии реализации и эксплуатации проектов, - констатирует эксперт. Принятие закона о концессионных соглашениях вопреки ожиданиям замедлило привлечение частных инвесторов для реализации региональных и муниципальных инфраструктурных проектов, в том числе из-за низкой защищенности частных инвесторов и кредиторов. В отличие от других стран, проектная документация в России обычно не учитывает инфляцию, а, если берет ее в расчет, то "заложенные цифры" не покрывают фактический рост расходов.

Большинство российских государственно-частных проектов сегодня имеет смешанную структуру капитала (с участием частных инвесторов и государственных органов власти, компаний), что квалифицирует их как институциональные - со всеми юридическими и финансовыми последствиями.

Парад ГЧП

Активно используют ГЧП не только развитые, но и развивающиеся страны. Мотивация такого интереса к этому формату взаимодействия бизнеса и государства может быть разной. Например, Индонезия видит в нем  решение финансовых и технических проблем, Малайзия – политических и социальных. Предположительно, в Китае, Корее, Гонконге и на Филиппинах имеются большие возможности для ГЧП, однако увидеть реальные результаты, финансовые в том числе, предстоит после реализации этих проектов, большинство из которых еще не завершено.

Хенли Чен
Сингапур инвестирует приблизительно 1,3 млрд сингапурских долл.  в крупные общественные инфраструктурные  объекты. Первый такой проект был запущен в 2003 году. В целом, за основу там был взят опыт Австралии и Великобритании. По словам директора московского представительства по развитию международной торговли Сингапура при посольстве Республики Сингапур в РФ Хенли Чен, многие проекты там реализуются в сфере высоких технологий, и сами проекты выполняют роль площадки для апробации новых идей для экономки в целом. «Например, мы не были полностью уверены в успехе производства экологически чистых автомобилей в Сингапуре, - говорит Хенли Чен. - Было чрезвычайно трудно, если не сказать, почти невозможно привлечь частный сектор к инвестированию в эту область». Однако правительство Сингапура решило выделить средства на проект, и сегодня европейские и японские компании тестируют в этой стране разработки экологически чистых автомобилей.

Самый последний сингапурский крупный ГЧП-проект, который планируется к запуску  в 2015 г.,  основан на сотрудничестве представителей биомедицинских наук и бизнеса.  Инвестиции в него (около 590 млн долл.) позволяют надеяться на прорыв в области биомедицинских наук и развития экономики Сингапура.

В этой стране, как отмечает Елена Гокжаева, есть и простые заимствования схем ГЧП-проектов,  например, Великобритании. В Соединенном Королевстве  вопрос сокращения расходов на проекты ГЧП с помощью дешевых правительственных кредитов решает Служба гарантий кредита и финансов, при этом частный сектор несет кредитный риск. Эта и подобные ей организации выпускают правительственные (безрисковые) облигации для финансирования проекта, а полученные от их размещения средства предоставляются в кредит компаниям, реализующим ГЧП-проекты. Таким образом, государство перекладывает кредитный риск на банк или на специализированные страховые компании.

Япония

Анастасия Ефимова
У этой страны свои особенности подхода к организации ГЧП-проектов. А их количество растет ежегодно на 30-40%.  Объем этого рынка, как отметила старший аналитик Центра развития государственно-частного партнерства Анастасия Ефимова, около 100 млрд долл., а в числе участников ГЧП-проектов - 400 тыс. государственных предприятий. По схеме ГЧП в управление частным компаниям передаются объекты культурного наследия, общеобразовательные учреждения, детские сады, муниципальные центры для проведения общественных собраний.

Японские эксперты, проанализировавшие работу системы уполномоченных управляющих в семи префектурах страны, отметила Елена Гокжаева, пришли к выводу, что расходы местных властей там сократились в среднем на 13,8%. На объектах, где проводился открытый конкурс, этот показатель существенно выше(16,3%), чем на тех, где управляющие отбирались без конкурса (9,3%). Максимальная экономия  (18,8%) была достигнута там, где в конкурсе принимало участие два претендента и более. В одной из японских префектур по состоянию на середину 2007 г. система уполномоченных управляющих была введена на 60% общественных объектов инфраструктурного значения, а затраты на них сократились за год на 500 млн иен (около 5 млн долл.). В общенациональном масштабе, по имеющимся данным, на объектах, где система была введена, затраты за год сокращены в среднем на 20%, на объектах, которые управлялись в прежнем режиме – в среднем лишь на 6%.

 

Австралия

ГЧП в этой стране стремительно развивается с 1980-х годов. Австралийские власти начали активно использовать формат такого сотрудничества  для  привлечения частных инвестиций в инфраструктурные проекты и гражданское строительство. В последние годы сотрудничество бизнеса и власти сместилось в сторону строительства больниц, судов,  конференц-центров, автомобильных дорог.

 

Число реализуемых ГЧП-проектов в  Японии растет ежегодно  на 30-40%.

Проекты ГЧП реализуются по схеме долевого финансирования за счет федерального бюджета, бюджетов штатов и территорий и привлеченного государством частного капитала, - отметила Елена Гокжаева. Используются и финансовые схемы, основанные на выпуске  государственных долговых обязательств с государственными же гарантиями. В ГЧП-проекты инвестируют и пенсионные фонды Австралии. В этих случаях к проектам предъявляются жесткие требования – низкая степень рисков, жесткие сроки реализации и окупаемости, долгосрочное использование будущих объектов и высокий уровень рентабельности.

Государство и частный сектор, принимая взаимные обязательства, подробно описывают действия сторон при досрочном прекращении контракта. Если причиной стало нарушение обязательств частным инвестором, условия контракта – после заключения экспертизы -  могут быть пересмотрены. В случае форс-мажора (например, природных катаклизмов) правительство оплачивает все долговые обязательства компании, связанные с выполнением совместного проекта. А  в некоторых случаях - и стоимость ее активов в проекте. Характерной чертой австралийского ГЧП является его максимальная прозрачность и открытость. В  свободном доступе находится вся финансовая информация по проектам. Это эффективный инструмент в борьбе с коррупцией.

Чили

В этой стране борьба с коррупцией происходила в иных формах. Коррупционные схемы приобрели особый размах в ходе реализации транспортной программы. Как правило, в такой форме: госслужащие устраивались на работу в концессионные компании и, получая там доход, давали разрешение своим работодателям на изменение условий соглашения. То есть, по сути, увеличивали стоимость их контракта. Но с 2010 г. эта практика прекратилась. В законодательство были внесены изменения, исключающие возможность таких злоупотреблений.

Обычно на старте проекта обсуждается уровень компенсаций, которые получит концессионная компания от государственного (публичного) партнера. В Чили же, как  отметила Анастасия Ефимова, ввели дисконтированный к настоящему моменту будущий доход от реализации всего проекта. Как показывает практика, такой подход (на основе дисконтированного дохода, а не утвержденной сметной стоимости проекта) позволяет лучше просчитывать его экономические и финансовые риски.

США

Практически все проекты ГЧП  реализуются в этой стране на уровне муниципалитета. В США есть координационный орган – Национальный совет по ГЧП, который описал 65 базовых видов деятельности муниципалитетов. 23 из них, как правило, сами местные власти предпочитают передать в управление и обслуживание частному бизнесу, отметила Анастасия Ефимова. Отсутствие шаблонов при регулировании государственно-частного партнерства обусловлено тем, что у каждого штата – собственное законодательство.

Особый интерес с точки зрения опыта ГЧП-проектов в США представляют формы, связанные с лизингом, арендными отношениями. Предметом таких соглашений, как правило, выступает строительство и управление государственным имуществом, а также госзакупки. По долгосрочным контрактам лизинга государственная собственность передается как государственным организациям, так и частным.

Возможен лизинговый договор с последующим выкупом актива,  например, при строительстве здания, где будет размещен орган государственной власти. Объект переходит в собственность органа власти по завершении строительства, часто – в рассрочку.

Также только для США, как отметила эксперт, характерна схема возвратного лизинга. В рамках такой схемы орган госвласти  продает объект частному партнеру, потом забирает его себе в аренду и продолжает эксплуатировать. Однако право собственности остается за частным партнером на весь срок действия договора, а сам договор предоставляет право на освобождение от налогов.

При проведении совместных научно-технических разработок, осуществляемых по заказу федеральных ведомств частными компаниями, последние получают в собственность разработанную технологию, если компенсируют затраты федерального ведомства. Регулированием этой программы  с 1980-х годов занимается агентство по технологиям, отвечающее, в том числе, за соблюдение  ограничений, связанных с национальной безопасностью, что также является насущным вопросом при реализации программ ГЧП и в других странах.

 

Подготовила Ирина Ильинская

 

Материал подготовлен по материалам Круглого стола на тему «Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России и странах АТЭС», организованного  Российским центром исследований АТЭС и Центром развития государственно-частного партнерства 8 декабря 2011 г. 

 

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp