Проектирование реформ: роль промежуточных институтов. Экономическая политика
Проектирование реформ: роль промежуточных институтов
12 Февраль 2013, Виктор Полтерович

Анализ результатов преобразований в различных странах свидетельствует о том насколько важно научиться проектировать реформы. Проектирование предполагает построение институциональной траектории – последовательности промежуточных институтов, соединяющей начальное состояние с финальным, желательным. О том, как строить промежуточные институты, рассказывает академик РАН Виктор ПОЛТЕРОВИЧ


Введение институтов

Виктор Полтерович
Даже если мы точно знаем, какой именно институт желателен, его немедленное введение, как правило, невозможно или нецелесообразно из-за тех или иных ограничений – ресурсных, технологических, культурных, институциональных или политических. Именно поэтому в процессе реформирования возникает нелегкий вопрос о построении цепочки промежуточных институтов, которая, с одной стороны, учитывала бы ограничения, реально сложившиеся в каждый момент времени, и с другой, приводила бы в конечном счете к формированию институциональной системы с желательными свойствами.

Пример: либерализация цен в Китае

Преимущества использования промежуточных институтов можно продемонстрировать на примере двух вариантов либерализации цен при переходе от плановой системы к рыночной, использованных в России и в Китае. В нашей стране пошли по пути простейшего решения проблемы: со 2 января 1992 г. большую часть цен перестали контролировать. За этим решительным шагом последовала гиперинфляция, возник кризис неплатежей, произошла бартеризация экономики – и наступил экономический спад. Потери составили около 40% ВВП.

В Китае в 1979 г. переход к рынку был реализован совсем по-иному. Плановые задания китайским предприятиям были сохранены. А всю сверхплановую продукцию было разрешено продавать по свободным ценам. Задания наращивали медленно, и в результате все большая и большая доля продукции реализовывалась по рыночным ценам. Спустя 15 лет выяснилось, что только 5% всей продукции создается в рамках плановой экономики. Только тогда планы отменили вовсе.

В течение всех этих 15 лет плановая экономика сосуществовала с рыночной. Плановые задания определяли сочетание плановой и рыночной подсистем в каждый момент времени и тем самым формировали последовательность промежуточных институтов. В конечном счете, был совершен переход к полностью свободным ценам, и при этом экономика Китая росла со скоростью около 10% ВНП в год (сравним с нашим обвалом в 40%).

Конструирование промежуточных институтов

Как сконструировать подходящие промежуточные институты? В некоторых случаях можно использовать уже существующие в системе институты, способствуя их развитию в нужном направлении. Именно так обстояло дело с муниципальными предприятиями в Китае в процессе формирования частного сектора (см. ниже). Другой вариант – заимствование институтов из более развитой институциональной среды. Примером может служить трансплантация Словакией и Чехией в 1992-1993 гг. относительно примитивного ипотечного института – стройсберкасс, позволившего привить населению культуру сбережений и получить кредитные истории; тем самым были созданы условия для формирования более эффективных форм ипотеки. И, наконец, третий вариант – конструирование качественно нового промежуточного института. Для либерализации цен в Китае использовался именно этот подход; он же позволил построить Европейский Союз. Россия пережила две волны радикальных реформ; в первой из них – после революции 1917 г. основные экономические институты были сконструированы, например, Госплан, Госкомтруда, и т.п., а во второй, в 1992 г., доминировали заимствования.

В отличие от шоковой терапии, градуалистские реформы легко сочетаются с институциональным экспериментированием: можно учесть результаты и поменять конструкцию последующих промежуточных институтов и даже отказываться от продолжения реформ

Можно выделить два приема конструирования промежуточных институтов. Первый из них состоит в формировании «смеси» старого и нового институтов в той или иной «пропорции». Примером «смеси» является описанная выше либерализация цен в Китае. Рассмотрим европейский пример. В процессе перехода к рынку в 1990-ых годах многие бывшие социалистические страны пытались превратить государственные предприятия сразу в современные акционерные компании. Но Словения осуществила эту реформу постепенно, используя промежуточные институты. В Словении приватизация проводилась по одному из трех вариантов. Во всех трех вариантах 20% акций предприятия раздавалось бесплатно его настоящим и бывшим работникам и их родственникам, 40% передавалось государственным фондам. Остальные 40% продавались либо внешним инвесторам, либо всему коллективу предприятия, либо его менеджерам. Этот этап приватизации продолжался 6 лет. Каждый из вариантов был выбран примерно в одной трети случаев, так что две трети предприятий оказались в собственности работников. Поскольку до приватизации практически все предприятия Словении управлялись работниками, можно сказать, что в результате реформы наряду с частичной приватизацией произошла частичная национализация.

Известно, что в условиях развитого рынка предприятия, управляемые работниками, неэффективны, однако в периоды бурных потрясений они оказываются более жизнеспособными, нежели частные фирмы. Кроме того, дизайн реформы, избранный Словенией, не ущемлял интересы рабочих коллективов. Тем самым удалось избежать конфронтации, которая имела место в России. В отсутствие достаточного числа эффективных частных собственников продажа аутсайдерам большого числа предприятий не имела смысла. При этом наилучшие из предприятий Словении нашли своего покупателя, оставаясь под частичным контролем государства. На последующих этапах государство постепенно ослабляло контроль, продавая свои акции в частные руки. Градуалистский подход позволил Словении за 10 лет войти в пул развитых стран, опередив по уровню душевого ВВП Португалию и оставив далеко позади все остальные  переходные экономики. Издание CIA THE World Fact book (2012) отметило, что в Словении «переход к рынку в политическом и экономическом отношении был одним из самых стабильных в Центральной и Юго-Восточной Европе». Правительство Словении сконструировало промежуточный институт как «смесь» старого (коллективная и государственная собственность) и нового (частная собственность).

Второй прием конструирования состоит в организации «конкуренции» старого и нового (желательного) институтов, обеспечивающей агентам возможность выбора между ними. В результате спонтанного изменения условий и соответствующего регулирования спрос на желательный институт увеличивается, а на старый снижается и, в конце концов, происходит его вытеснение.

В качестве конкурента иногда используют институт, сконструированный или заимствованный с двойной целью: обеспечивать действие желательного института в долгосрочном периоде. Выполнив эту задачу конкурент, перестает выполнять системные функции, ослабляет ограничения, способствуя развитию нового, и прекращает свое существование.

Подобная конструкция была использована в процессе приватизации в Китае. Здесь важнейшую роль играли муниципальные предприятия (township and village enterprises), которые оказались жизнеспособными в условиях неразвитого рынка и способствовали ослаблению культурных и институциональных ограничений – изменению отношения к негосударственной собственности, появлению эффективных менеджеров, формированию рыночной инфраструктуры. Тем самым увеличивался «спрос» агентов (в частности, рабочих коллективов) на частные предприятия. Вначале муниципальные предприятия выигрывали конкуренцию, их доля в производстве росла, но по мере ослабления ограничений стала убывать. Большинство из них не трансформировались в частные, а были вытеснены частными фирмами.                                      

Роль эксперимента

Конструирование качественно нового промежуточного института мы видим на примере либерализации цен в Китае. Именно этот подход позволил построить Европейский Союз

Институциональное экспериментирование является важным методом отбора институциональных инноваций, применимым и при конструировании институтов и при их трансплантации. Жизнеспособность и эффективность любого института зависят от  особенностей существующей институциональной системы и доминирующих культурных стереотипов. Заранее трудно определить, как и в какой мере характеристики институциональной и культурной среды повлияют на функционирование нового института. Если внедренный институт окажется дисфункциональным, обществу может быть нанесен серьезный ущерб. Цель институционального эксперимента – сократить возможные издержки. Этот метод отчасти является сознательной имитацией естественного отбора. Однако при его применении, вообще говоря, нет необходимости перебирать случайные институциональные мутации. Институциональный эксперимент можно планировать, учитывая на каждом шаге полученные ранее результаты.   

Институциональную и культурную среду, как правило, нельзя воспроизвести в лаборатории. Поэтому институциональный эксперимент (за исключением очень простых институтов, таких как аукционы) проводится в реальных условиях. С этой целью выделяется тот или иной сегмент народного хозяйства, отрасль или регион, где внедряется соответствующий институт. Например, в 1984 г. в СССР проводился так называемый  широкомасштабный эксперимент, в рамках которого права предприятий нескольких отраслей были значительно расширены.

В отличие от шоковой терапии, градуалистские реформы легко сочетаются с институциональным экспериментированием, опыт функционирования каждого промежуточного института учитывается в дальнейшем, давая реформаторам возможность менять конструкцию последующих промежуточных институтов и даже отказываться от продолжения реформ (Roland, 2000).

Региональное институциональное экспериментирование широко использовалось при  реформировании китайской экономики. В частности, либерализация внешней торговли осуществлялась в Китае путем постепенного подключения отдельных регионов или их групп, которым предоставлялись права торговли с заграницей. На каждом этапе правила немного менялись с учетом накопленного опыта. Процесс продолжался почти 15 лет с 1989 по 1993 г. Градуализм и экспериментирование позволили избежать массового вывоза сырья вследствие разницы мировых и внутренних цен и подавления внутреннего  производства фирмами – импортерами. Оба явления наблюдались в процессе шоковой либерализации в России.

Использование теории эволюции института: проектирование трансплантационной реформы

Еще один прием проектирования промежуточных институтов основан на использовании теории эволюции данного института, полученной как обобщение отечественного опыта и опыта других стран. Предположим, что речь идет о заимствовании какой-либо институциональной подсистемы – ценообразования, здравоохранения, высшего образования или ипотеки. Например, стоит задача перейти от государственной к смешанной системе медицинского обеспечения, характерной для большинства развитых стран, или от пятилетнего высшего образования к схеме 4+2 (бакалавриат + магистратура). Проект любой такой реформы должен содержать следующие основные разделы.                

  • Формулировка целей реформы.
  • Анализ эволюции и опыта трансплантации аналогичных институциональных подсистем в развитых странах.
  • Сопоставление стратегий трансплантации, применяемых догоняющими экономиками к данным подсистемам.
  • Изучение практики функционирования аналогичных институтов в стране-реципиенте и специфического для нее опыта заимствования подобных подсистем, выявление причин неудач.
  • Отбор возможных трансплантатов, их модификация и сопоставление с учетом  условий страны-реципиента.
  • Выбор последовательности промежуточных институтов и метода управления их  трансформацией.
  • Выбор эффективной технологии трансплантации, включая создание необходимых вспомогательных институтов, разработку требуемых изменений в законодательстве и анализ политических процессов, связанных с одобрением плана реформы.
  • Сопоставление интегральных выгод от реформы с интегральными издержками.
  • Разработка методики анализа результатов осуществленных институциональных изменений.

Мы должны, прежде всего, решить, какая из стадий развития, пройденных рассматриваемым институтом в других странах, наиболее подходит для «пересадки». Таким образом, необходимо располагать теорией эволюции трансплантируемого института, позволяющей выделить стадии его развития и объяснить их смену. Для успешного функционирования института на каждой стадии требуется, чтобы материальные, институциональные и культурные характеристики страны-донора удовлетворяли определенным условиям. Эти условия являются главным ориентиром при отборе трансплантата. Кроме того, стратегия промежуточных институтов означает дальнейшее приспособление и совершенствование института в «домашней» институциональной среде и его постепенную трансформацию по определенному плану.

Этот подход был в явной форме впервые использован в серии работ Полтеровича и  Старкова для разработки стратегии создания массовой ипотеки в России; результаты в основном отражены в монографии Полтерович, Старков (2007) и в статье Полтерович, Старков (2010).

Более подробно идеи доклада изложены в работе: «Проектирование реформ: как искать промежуточные институты». Montenegrin Journal of Economics , 2012, Vol. 8, No 2, 25-44.

 

Виктор Полтерович

 

По материалам доклада «Проектирование реформ: как искать промежуточные институты» на пленарном заседании научно-практической конференции «Системный анализ в экономике – 2012», организованной  Финансовым университетом при Правительстве РФ, ЦЭМИ РАН и Научным советом ООН РАН, 27 ноября 2012 года.

 

Подготовила к публикации Наталья Гетьман

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp